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[亞太戰國策] 緬甸民主化:歸功於經濟制裁?

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緬甸自1962年吳奈溫發動軍事政變、建立軍事獨裁以來,在歷經半個世紀的獨裁後,終於在2010年迎來了改革的曙光。這些改革包括:釋放諾貝爾和平獎得主翁山蘇姬、承認「全國民主聯盟」為合法的政黨且可參與選舉、大幅度的放寬新聞審查、釋放大量政治犯、推動與內部武裝團體的和平談判、積極掃腐,並且推動經濟改革。緬甸的改革,也使得西方國家開始放寬原先的經濟制裁,並開始重新接觸緬甸。然而,緬甸的民主化是否為西方經濟制裁的成功典範?抑或是軍政府有其他的考量?以下本文將針對這個問題,透過歷史的途徑來尋找答案。

翁山蘇姬

西方對緬甸的經濟制裁是否成功?

1988年,緬甸爆發了名為「8888民主運動」的示威浪潮。在緬甸軍政府的強力鎮壓下,緬甸民眾傷亡慘重。為了回應緬甸軍政府的鎮壓,以美國為首的西方國家展開了對緬甸的長期經濟制裁;2007年,緬甸民間爆發「番紅花革命」,面對革命,軍政府再次展開鎮壓,此次西方世界又針對緬甸政府的鎮壓行動展開另一波的經濟制裁行動。然而,西方的經濟制裁是否真的對緬甸造成重大影響,並迫使軍政府走上民主改革的道路?

從制裁的參與國家來論,針對緬甸的經濟制裁行動並未真正的對本來經濟表現上並不佳的緬甸,造成致命性的傷害,其原因在於中國與東協國家並未加入西方的制裁行列。中國對於他國的立場,向來奉行不干預政策,亦即緬甸的鎮壓行動並未干涉到中國與緬甸的經濟往來,在西方經濟制裁緬甸後,反而讓中國擴大與緬甸交往,更使得緬甸成為中國邁向印度洋的戰略通道,「中緬石油管道」即為一個極佳的例子

在東協方面,則奉行「建設性接觸」的概念。東協國家認為,經濟制裁並無助於解決緬甸的爭端,透過接觸反而能能夠使緬甸慢慢的融入國際社會,並且因此增加政治改革的可能。1997年,東協國家接納緬甸成為東協的會員國。簡言之,西方對緬甸雖然採取經濟制裁,然而中國與東協的缺席,使得西方的經濟制裁並沒有使得緬甸自此孤立於國際社會之外。

緬甸的低經濟水平,恐怕也非始自西方經濟制裁。早在西方經濟制裁之前,緬甸的國民所得一直都在世界上敬陪末座。緬甸的低度經濟發展,與軍政府的中央計畫計畫經濟,以及政府貪腐程度高度相關。在緬甸的中央計畫經濟下,緬甸的經濟長期缺乏成長的誘因,政府打壓物價的情況下,使得緬甸出現大量的黑市交易;而在政權貪腐方面,根據「透明國際」組織2013年的評估,緬甸在清廉程度上在全世界排行157名,是世界上貪腐程度最高的國家之一。計畫經濟與政府貪腐程度,使得緬甸的經濟高度缺乏效率以及生產的誘因,讓緬甸的過去經濟遲遲處於低迷的狀況。

倘若以美國為首的經濟制裁真的對緬甸產生重大傷害,緬甸的民主化改革並不會拖至20年後才展開。而綜上所述,緬甸的低經濟水平並非西方經濟制裁所致,且西方的經濟制裁在區域國家未配合的情況下,並沒有有效推動。然而自1988年開始的經濟制裁,並沒有完全封鎖緬甸在亞洲的經濟活動,何以緬甸軍政府願意走上民主化的道路?顯然,在經濟制裁之外,軍政府有其他的考量願意讓其走上民主化的道路。

「魔鬼藏在細節」的民主化改革

相較於西方經濟制裁對緬甸民主化進程的影響,另外一種思考脈絡則認為:緬甸的民主化使得軍政府得以透過「合法手段」持續保有影響力,才是其推進民主化的考量。在憲法保障下緬甸軍方擁有國會保障席次、以及軍方刻意操縱國會選舉的情況下,緬甸軍政府得以在民主化的過程中,一方面紓解來自國際的壓力以及民間的壓力,卻繼續保有對緬甸政治的壟斷,而這也成為這派論述中對緬甸政府的誘因。

圖2:2007年緬甸番紅花革命 資料來源:http://ppt.cc/ZCF~

圖2:2007年緬甸番紅花革命
資料來源:http://ppt.cc/ZCF~

2007年「番紅花革命」(僧侶革命)中,軍政府對民眾的鎮壓,在網路科技的推波助瀾下,使得世界各國得以同時關注緬甸軍政府的舉措。一時間,全球輿論壓力紛沓而至,緬甸軍政府一時間承受來自內外的莫大壓力。

2008年,緬甸軍政府決定以通過新憲法的方式來讓緬甸轉型成為民選政府。然而,新憲法中卻出現保障軍方權益的法律,使得緬甸軍政府的民主化決心遭到緬甸民間的強烈的質疑。該條憲法條文明文規定,緬甸國會必須保留25%的席次給予軍方代表。2008年緬甸適逢「特強氣旋風暴納吉斯」(Very Severe Tropical Storm Nargis)的襲擊,舉國死傷超過十萬人,然而緬甸官方卻依舊舉辦公投通過該憲法。雖然該憲法最後獲得了92%的同意票,該選舉卻被質疑為不公正且充滿舞弊的選舉。該憲法的通過,無疑透過合法的方式,保障了軍方未來在緬甸政治改革中的影響力。

在國會選舉方面,緬甸軍政府同樣透過政治手段,使得以軍人為成員的政黨-「聯邦鞏固與發展黨」,成為國會中的最大黨。在2010年的國會選舉中,翁山蘇姬所領導的「全國民主聯盟」被判定為非法組織,且憲法規定翁山蘇姬無法參與選舉。聯邦鞏固與發展黨在2010年的國會選舉中,在1154的全部選舉席次中,一共拿下了883個席次,在全部的緬甸代議機構中佔有絕對的過半優勢。雖然在2012年,全國民主聯盟得以成為合法單位,贏得補選席次中45席的43席,但過少的席次使得反對黨的力量依舊相當薄弱。

然而,緬甸的經濟發展並非全無從緬甸的民主化中獲得紅利。根據世界銀行資料:

圖1:2005年至2013年緬甸外國直接投資(單位:美元) 參考資料:作者自製。(數據來源:世界銀行)

圖1:2005年至2013年緬甸外國直接投資(單位:美元)
參考資料:作者自製。(數據來源:世界銀行)

從上表中可以得知,緬甸的「外國直接投資」在07年之後得到快速的成長,在2011年到212年,成長數字更是歷年最高。緬甸的改革開放雖然仍舊讓擁有軍方背景的政黨牢牢的控制著緬甸的政治,然而這些對外投資所帶來的龐大利益,也將使得軍方有更多誘因維持現有民主化的成果。

結論

西方國家對緬甸自1988年的經濟制裁與2007年的擴大制裁,在中國與東協未參與的情況下,實則並未對緬甸造成巨大的打擊;且緬甸經濟的低迷,也並非源自於西方的經濟制裁,而更多與其本身的經濟體制有關。對於外國投資者而言,緬甸的封閉、長期中央計畫經濟下的無效率與貪腐,才是外國投資者卻步的主要原因。在這兩個原因下,西方透過經濟制裁來迫使緬甸走上民主化的手段,自然無法對緬甸產生壓力。

2007年的番紅花革命,國際輿論與國內壓力,的確造成緬甸政府一定的壓力,然而緬甸軍政府在這壓力下的趁勢改革,實則創造了緬甸軍政府在未來政治上長期優勢的合法性,這也是緬甸政府民主化的主要動機。

在可見的未來,緬甸民主進程中最大的隱憂,依舊是掌握國家機器的緬甸軍方在改革上的意願。世界各地的民主化經驗顯示,民主化國家在尚未成為民主國家前,因為政局不穩,仍然有「民主退潮」的可能。緬甸軍方在推進改革的進程上,倘若利益損失過於巨大,而轉而趨向保守也是合理的預測範圍之內。緬甸的民權運動者,在追求民主化的過程中,如何將軍方的利益與其追求的理想目標結合在一起,尋找出最大公約數,應是緬甸民權者未來推進民主的首要工作。

冰山雖大,但其外層正在慢慢的融化。

參考資料

美國之音,2014/10/06,「緬甸民主歷程(5)」,網址:http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voachinese.com/content/article-20120322-burma-democracy-series-v-143870936/948708.html,查詢日期:2014/10/07。

世界銀行資料庫。查詢日期:2014/10/07。

紐約時報中文網,2014/07/08,「緬甸民主改革,興奮過後困難重重」,網址:http://cn.nytimes.com/asia-pacific/20140708/c08myanmar/zh-hant/,查詢日期:2014/10/07。

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