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[亞太戰國策] 誰的外交政策? 你我或利益團體?

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文/黃祥恩

這幾年來,一系列荒謬錯置的政策制定在台灣掀起滿城風雨。從國內議題,諸如反媒體壟斷、軍中洪案、大埔拆遷案等,直至外交政策,海峽兩岸經濟貿易協定,服務貿易協定、自經區、和亞投行事件後,你是否開始懷疑政府到底以什麼原則來制定一國方針?其中又有什麼因素影響著這些政策?是你,我,還是利益團體或財團法人,能在這場賽局中脫穎而出?

本文,試圖從外交政策出發,以美韓自由貿易(Korea-U.S. FTA)作為例子,探討誰在外交決策中扮演相對重要的角色。

Credit to Steve Goodyear: https://www.flickr.com/photos/stevegoodyear/6248267228/

誰能影響外交政策?

新自由主義學派例如Keohane等人認為,組織的利益團體在外交決策扮演相當重要的地位。原因不外乎是因為,政府官員和利益團體兩造對於彼此都有需求。政府官員寄望這些國內利益團體,能動員所屬特定產業下的公民支持其下屆競選,而這些利益團體通常希望藉由影響外交政策來達成獲利。

舉例來說,美國汽車政策協調會(American Automotive Policy Council, AAPC)是由美國底特律三大汽車產業,福特公司(Ford)、通用汽車(GM)和克萊斯勒(Fiat Chrysler Automobiles)所組成。其目的在於確保汽車產業會受利於美韓自由貿易(Korea-U.S. FTA)。AAPC成功的在小布希任內阻擋第一次美韓貿易的通過,認為條約內容沒有辦法讓美國汽車出口業者拓展在韓國的市場。一直到2010年歐巴馬版本中,美韓自由貿易針對汽車業者做出協調,使韓國大幅度對美國汽車產業做出退讓,美國汽車政策協調會才含笑答應。

欸?自由貿易不理當是考量全國人民的福祉,立意在於解除商品、服務和人員的管制,讓參與的國家提昇福祉嗎?因此一般民眾對於外交政策的制定,應該也同等享有影響權力吧?大眾理論(Median Voter Theory)和公共選擇理論(Public Choice Theory)的確也有其支持者。這些學者認為,制定外交決策的政府代表因在法理上對選民有著義務在,因此在制定外交決策時會考量所謂的民意來做相對調整。

然而根據美國權威民調中心(Angus Reid Public Opinion )調查顯示,儘管有超過半數的美國人在當時對美韓自由貿易有著疑慮,考量北美自由貿易所帶來的後果,產業外移、失業率上升等,最後自由貿易還是經過快軌程序(Fast-track)在2011年在美國國會通過了。

如何影響外交決策?

由結果論來看,在美韓自由貿易中,顯然是利益團體所代表的企業在影響外交決策上佔了上風,而他們又是用了哪些手段讓他們的美夢成為現實呢?

權錢遊戲

根據美國透明開放組織的調查,支持和反對美韓自由貿易的利益團體從2007年開始就進行一連串的遊說活動。如果以合法捐獻當做指標來看,其中只有4%(4,999,352 USD)的金額是用來反對通過美韓自由貿易,而96%(114,935,824 USD)的錢都是合法捐獻給相關人士遊說通過美韓自由貿易。

團結自保

欲求影響外交政策的利益團體,其先決條件必須確保產業內不同公司之間對於影響什麼目標,如何達成目標,和如何表達需求三方面是一致的。汽車產業之所以能成功影響美韓自由貿易,就是因為他們在貿易協商前就組成了美國汽車政策協調會,除了確保了對政府窗口的暢通,也先排除產業內單獨發聲,可能造成誤解的局面。

而美國的紡織業者是失敗的例子,不但沒有辦法組成單一窗口,個別的紡織業者因為自身利益考量,部分支持,部分反對美自貿的情況,造成紡織業者無法在協商過程中具有影響力。

旋轉門效應

許多美國政府官員在退休後會進入公關公司,擔任起特定議題的說客。代表特定產業的利益團體,能藉由他們在任內培養的人脈和關係連結,來對現任政府官員施壓和遊說。另一方面,自由貿易等國家經濟政策,除了特定職位官員參與外,還會有相關專業人士包含在其中,他們同時可能在特定利益團體中兼任職位,進而影響政策制定議程。以汽車產業來說,他們聘請美國遊說團體Ways and Means來對政府施壓。團體其中的Sander Levin 和David Camp除了身兼Ways and Means執行長和前眾議員的身分,也被美方邀請成為這場自由貿易中的協商人士。外人無從得知到底旋轉門效應到底在決策裡扮演多麼重要的角色,但這 “交陪” 文化顯然是政治圈不可或缺的一環。

公眾議題設定

利益團體最不缺的就是錢。錢除了捐獻給政治人物外,還能用來設定議題,在媒體搏得版面的同時,取得公眾認同和諒解。最常用了除了雇用公關公司在傳統媒體上進行宣傳,將已逐漸凋零的汽車產業刻劃成美國經濟健康指標之外,也常用社論對頁版(Op-ed)請所謂的專家做評析。有點像是台灣的社論節目,邀請具有特定色彩或黨派立場的專業人士站台,只不過現在這些專家代表的是特定產業的利益,而非群眾福祉罷了。

小節

以美韓自由貿易來看利益團體的影響是否相當驚人呢?我們必須承認,在現今這個社會公眾影響力雖然顯著,其實有限。利益團體所具備非常人的政治資產,在長遠看來是比短暫集結的公眾具有民顯的力量去影響外交、政治和經濟決策。

許多美國研究利益團體的學者,在文末都會談及民主,本文也不例外。回顧去年,50萬人上街頭抗議黑箱服貿的確暫緩了非民主程序下產生的貿易協定,但結集這股動能的團體,目標並非一致。儘管多窗口的表達是民主社會的表徵,但力道的分散也讓大眾影響力崩解。如何影響外交決策,其實在學術圈並沒有一個共識和定論。兩造在不同議題上相互拉扯和平衡,也取決於群眾對於參與公共事務的熱情。

值得一提的,不能端看利益兩字,就否決利益團體帶來正面的可能。一般民眾也能組成相對的壓力團體或利益團體,來針對特定議題向政府表達所需。我們在乎的,是不能由少數財團或是利益團體掌控一切的議題設定,我們在乎的,是不能讓政策成為少數獲利的工具,我們在乎的,是這自由民主的土地,而非專制獨白的場域。

人心所向,勢之所在,利之所趨。儘管美國的政治體制依然遭受不少批評,但法治社會保障的權力互相制衡和穩定政治生態也是值得台灣學習的地方。冀求本篇能提供些許反思,你我其實也能在政治中參與,扮演重要的影響者。

 

 

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