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[亞太戰國策] 南海衝突上的合縱連橫

越南國內宣示南沙、西沙主島主群的海報。

圖片來源:http://ppt.cc/tbH5C(Ngo Quang Minh via Flickr)
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2014年5月,在台越人在台北車站前抗議中國於西沙群島設置981鑽油平台。 圖片來源:http://ppt.cc/iC96Y(PNN PTS via Flickr)

2014年5月,在台越人在台北車站前抗議中國於西沙群島設置981鑽油平台。
圖片來源:http://ppt.cc/iC96Y(PNN PTS via Flickr)

近年來,亞太地區衝突的熱點,座落在中國與越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊、印尼間對於南海諸島間的主權衝突。而包括美國、日本、印度等境外國家的介入,使得南海爭端更詭譎多變。

近來中國在當地的「造島」行為,更讓美國與東南亞諸國紛起譴責中國的行為違反國際法規範,引起了越南、馬來西亞等國內的反中示威,更引發了中、美兩國在相關國際場合間的隔空喊話對陣。甚至美國保守智庫「美國智庫」(American Thinker)更預言中、美之間會在2017年因此而引發戰爭。

南海主權爭端由何而來?為何中國的大規模填海造陸行為會引發各國的反彈?美國與境外國家的參與程度為何?又,我國身為南海主權紛爭國的一員,又如何在無法參與賽局的情況下扮演一定的角色呢?本文希望由這些角度切入,為讀者們簡述近來南海局勢的發展。

南海主權爭端的由來

南海主要有四大島群:東沙群島、中沙群島、西沙群島與南沙群島。目前東沙群島由我國實際支配,中國與越南則聲稱擁有主權;中、台、菲、越四國都聲稱擁有中沙群島的主權,但是由於該地大多為礁岩,無法在當地建立軍事據點,故沒有一國能實際支配該地;西沙群島目前全境均由中國所領有,不過我國跟越南均聲稱對該地擁有主權;南沙群島大部份島嶼為越南、菲律賓所支配,另外中國、我國和馬來西亞均領有部份島嶼,其中中、台、越三國均宣稱有全域之主權,菲律賓、馬來西亞、汶萊則宣稱有部份海域之主權。

 

關係國對於南海諸島的主權要求。其中紅線為我國與中國所宣稱的主權範圍、土黃色為越南、深藍色為菲律賓、綠色為汶萊、紫色為馬來西亞。印尼雖然對於南沙群島沒有聲稱主權,但是其200浬之經濟海域則與爭議海域有所重疊。 圖片來源:http://ppt.cc/zr73f

關係國對於南海諸島的主權要求。其中紅線為我國與中國所宣稱的主權範圍、土黃色為越南、深藍色為菲律賓、綠色為汶萊、紫色為馬來西亞。印尼雖然對於南沙群島沒有聲稱主權,但是其200浬之經濟海域則與爭議海域有所重疊。
圖片來源:http://ppt.cc/zr73f

自二戰結束以來,中華民國、中華人民共和國與越南先後宣稱對於南海海域內的所有島嶼擁有主權,並就這些島嶼曾發生過海上軍事衝突。《聯合國國際海洋法公約》生效以後,菲律賓、馬來西亞、汶萊等鄰近國家紛紛依據其中所規定的有關大陸礁層(continental shelf)與專屬經濟區(Exclusive Economic Zone)的規則,劃定各國海域。加上學界預估南海海域可能潛藏高達170億桶的海底石油藏量,因此各國更積極希望領有這些不宜人居的小島之實質控制權,擴大各國的專屬經濟區範圍。

2002年11月,中國外交部長王毅與東南亞國家協會(ASEAN)十國外長簽訂了《南海各方行為準則宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea),要求保持自我克制,不採取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,並採取通過各方同意的模式,就有關問題繼續進行磋商和對話,以和平方式解決領土和管轄權爭議。2011年7月雖然同意了落實此宣言的草案,但是至今仍無法制訂解決問題的「南海各方行為準則」。

由於越南允許跟印度國營的ONGC Videsh公司在越南領有的南海島嶼一帶進行石油探勘,引發了中方的反彈,因此開始在當地積極地進行石油探勘與擴建島嶼的工作。這包括了設置了引起很大爭議的「海洋石油981」鑽油平台,以及在南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁、安達礁進行填海擴建工程等。菲律賓、越南等國也將本案送交聯合國的常設仲裁法院(Permanent Court Arbitration),各方也開始在國際法層次上進行辯論。

中國填海造島所引發的爭議

中國在其實際領有的島礁上進行填海擴建的建設工程,為什麼會引起國際上這麼大的爭議呢?這必須由《聯合國國際海洋法公約》中對於「島嶼」與「岩礁」地位之不同。

根據《海洋法公約》第121條第三款「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟海域或大陸礁層」,換言之若一地被認定為「岩礁」的話,那就只能享有12浬的領海而已。可是若被認定為「四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」的「島嶼」的話,則「領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定」。換言之,一國的管轄範圍將由12浬擴大為200浬,甚至400浬。

從這個邏輯來看的話,我們可以發現前面所提到的中國目前在進行擴建的赤瓜礁等島礁其實都是《海洋法公約》中所定義的「岩礁」,因此僅能擁有12浬的領海,而不能享有200浬的經濟海域。但是中國目前利用填海造島工程,不僅在上面建立了軍事、通訊據點和飛機跑道,也將其建設成「高潮時高於水面」的島嶼。

根據《海洋法公約》中的規定,雖然人工島嶼不享有領海、鄰接區、專屬經濟區和大陸礁層,但是一國在其領海、鄰接區、專屬經濟區內建設人工島嶼或科學研究設施是合法的行為。換言之,只是中方堅稱這些「島礁」本來就是「島嶼」,或是利用建設工程造成這些島礁成為島嶼的「既成事實」,除非願意跟中國發生衝突,不然也難解決之。類似的行為,如日本對沖之鳥礁(Okinotori Reef)、菲律賓對仁愛礁也都在進行。

西方與東協各國對中國行為的反彈

在4月27日落幕的東協高峰會中,最後的主席發言文件中提到「我們相當重視某些領導人所提出的,目前發生在南海地區,侵蝕了該區域互信、和平、安全與穩定的填海造陸行為」,並特別指出要利用包括「東協─中國」在內的各種外交框架進行協商。中國外交部則表示南海問題不是中國與東協間的問題,並「堅決反對個別國家出於一己之私綁架整個東盟和中國─東盟關係並破壞中國─東盟友好合作大局」。

除了東協高峰會的共同文件外,目前越南正積極地與歐美廠商接洽,希望購買各式軍機與非武裝機器人以強化其在當地的巡守能力,以彌補目前其僅有的蘇愷27與30型戰機。向來冷處理南海議題的馬來西亞日前也針對中國海監船進入在婆羅洲以北约150公里的南康暗沙(South Luconia Shoals)活動提出抗議,並稱其為「入侵者」。菲律賓政府也曾於5月27日就中國在菲律賓聲稱擁有主權的華陽礁和赤瓜礁建燈塔提出疑慮,認為這些燈塔可能有軍事用途。

在南海活動的美國太平艦隊。 圖片來源:http://ppt.cc/vA0cb(Official U. S. Navy Page via Flickr)

在南海活動的美國太平艦隊。
圖片來源:http://ppt.cc/vA0cb(Official U. S. Navy Page via Flickr)

美國國防部在5月8日則發佈了年度《中華人民共和國軍事與安全發展態勢報告》(Military and Security Development Involving the People’s Republic of China),其中在許多地方提及中國在當地填海造陸的發展與現狀,並提到中國利用低衝突層級的方法,如懲罰性貿易政策向相關國家施壓,並述及這些舉動如何造成區域衝突與緊張,與其希望奪取南海所有島嶼控制權的終極目標。對此,中國國防部的回應是「罔顧事實,繼續渲染中國軍事威脅論」、「無視中方對維護國際和地區局勢和平穩定與發展中美兩國兩軍關係所做的積極努力,對中國和平發展戰略、對外政策、東海和南海維權行動肆意歪曲」。

美國一直以來支持東協所提出的南海方案,也曾於2014年7月表明希望各方不再奪取島礁與設立前哨站、不改變南海的地形地貌,及不採取針對他國的單邊行動。美國現任國防部長卡特(Ash Carter)在多次在各種場合中重申美國的立場,包括5月27日在新任太平洋總司令上任典禮中表示「要求各方和平解決所有爭端並立即停止填海造陸行為」並直指中國「其背離國際規範的行為破壞了亞太安全架構」。

卡特在參加5月30日的「香格里拉會談」(Shangri-La Dialogue)中更特別指出中國的填海造陸行為是威脅區域和平安全穩定的原因。對此,與會的中國副參謀長孫建國也提出回應,他表示「相關建設完全是中國主權範圍內的事,是合法、合理、合情的,不針對任何國家、不影響航行自由。中方在南海的訴求沒有變化,中方通過談判協商和平解決有關爭議的立場沒有變化,中方維護南海和平穩定的目標沒有變化。」

在6月8日結束的G7會談中也特別提到了南海問題。在共同宣言中提到「我們關切東海與南海上所發生的衝突。我們重視和平解決爭端的重要性,同時亦重視世界諸洋之自由與合法使用。我們強烈反對利用威脅手段、威脅使用武力,以及任何試圖改變現狀的單邊行為,如大規模填海造陸。」

日菲關係所扮演的角色

除了東協與美國等國之外,更值得注意的是日菲關係在其中所扮演的角色。自安倍晉三(Abe Shinzo)政府上台以來,日本為了東海問題多次強調合乎國際法規範的自由航行權,這與東南亞各國及美國在南海問題上的立場相同,而同為美國安全合作夥伴的菲律賓自然也樂意與日本走近。

早在去年日本宣佈解禁集體自衛權之際,菲律賓便聲明支持日方安全政策的改變,這也讓兩國在安全議題上有進一步的合作。早在今年1月底,兩國國防部長便簽訂了合作與共同關切議題的備忘錄。4月20日,菲律賓宣佈將自日本購買十艘海巡艦艇,並將與日本就海岸巡航的人員培訓、設備器材、技術等進行合作。5月12日,兩國才在南海進行第一次的聯合軍演,並預計在6月22日至26日舉行第二次的南海聯合軍演。

訪問日本的菲律賓總統阿奎諾(右)。 圖片來源:http://ppt.cc/v4ayO(内閣官房内閣広報室)

訪問日本的菲律賓總統阿奎諾(右)。
圖片來源:http://ppt.cc/v4ayO(内閣官房内閣広報室)

 

菲律賓總統阿奎諾(Benigno S. Aquino III)也於6月2日至5日訪問日本,除了取得日本對於馬尼拉地區的交通建設訂單之外,兩國更承諾要強化戰略夥伴關係。針對南海議題,在兩國共同宣言中表示「兩國共同地深刻關切違反2002年南海各方行為準則宣言的,包括大規模填海造陸與建立據點在內的變更南海現狀之單方面行為…兩國強調,沿岸國必須依據國際法,自我克制其在未劃定界線海域內所進行的永久性物理變更行為…日本就菲律賓基於聯合國國際海洋法公約使用仲裁手段,再次重申支持此基於法治維持國際秩序與促進發展的行為。」

雖然日菲關係的提升不全然與南海問題有關,反而與日本希望擴大與東協各國間的關係、菲律賓希望爭求日本投資以及提升軍備水準比較有關係,但是在共同宣言中特別點出南海一事來看,日本希望可以爭取到東南亞相關國家與美國在海洋議題上,特別是東海的釣魚台主權議題上支持其立場。

沒有發言空間的行為者:台灣

我國目前領有東沙群島(上圖為其中最大的東沙島)全域與南沙群島的太平島,但是在國際上討論南海爭議的官方場合中卻「消聲匿跡」。 圖片來源:http://ppt.cc/WoLIx(行政院海巡署海岸巡防總局)

我國目前領有東沙群島(上圖為其中最大的東沙島)全域與南沙群島的太平島,但是在國際上討論南海爭議的官方場合中卻「消聲匿跡」。
圖片來源:http://ppt.cc/WoLIx(行政院海巡署海岸巡防總局)

 

中國目前對於南海主權的「九段線」源自於戰後國民政府所提出的「十一段線」。我國政府目前除了領有東沙群島、南沙群島中最大的太平島之外,也跟中國和越南一樣宣稱擁有南海所有島嶼的主權,故按理來說,台灣也應該是南海爭端中相當重要的行為者之一,但是在前述這些爭端中台灣卻往往消失了。

台灣在討論南海爭端上的消失,跟中國有很大的關係。中國一直避免國際化南海主權爭端除了是避免各國聯合起來共同對抗自己之外,另外一個因素便是避免台灣實際領有部份南海諸島島嶼控制權的事實國際化。倘若台灣能以官方或是正式行為者身份參與相關的爭端解決機制或是國家間論壇的話,這等於在南海議題上造成了「兩個中國」或「一中一台」的事實,不啻是在其所堅守的「一個中國」原則上自賞巴掌。

雖然無法參與包括「南海各方行為準則」之制訂,但我國仍堅持著「十一段線」的主權原則。包括2008年2月陳水扁總統登上太平島宣示主權,2014年9月馬英九總統重申仍將以「十一段線」做為南海領土依據,2015年5月民進黨主席蔡英文也駁斥民進黨一旦2016年執政將放棄「十一段線」之傳聞。

面臨到越南、中國等國的威脅,我國自2014年2月起便著手進行太平島擴建工程,將於西南角興建能停駁大型船艦的太平島碼頭以取代目前的淺橋碼頭,預計最快今年十月完工。此外,海巡署也於今年6月正式加入兩艘3000噸級的巡護艦「高雄號」與「宜蘭號」,未來將可停駁在新建的太平島碼頭,強化海巡署對太平島的防禦能力。

不過在美國於南海議題上趨向東協各國的同時,自然或明或暗地向台灣施壓,希望我國能改變「十一段線」之立場。如去年9月前美國在台協會台北處長司徒文(William Stanton)就曾呼籲台灣應主動放棄這「既不合理也不符合國際法規範」的立場。今年5月,美國「戰略暨國際研究中心」(CSIS)資深亞洲顧問葛來儀(Bonnie Glaser)在國會聽證會表示,美國應持續鼓勵台灣闡明當年畫設「十一段線」的原始原因與意涵,藉此逼使北京釐清「九段線」意涵。

面對美方內部的不同意見與逐漸升高的緊張局勢,馬總統在5月23日提出了秉持「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」原則的「南海和平倡議」。雖然依舊強調主權無法分割的原則,但是提到希望「以資源共享取代主權爭議」、「擱置爭議,共同開發」、「全面規劃,分區開發」,定尊重當地自由航行與飛越之原則。對此,美國國務院代理副發言人拉特基(Jeff Rathke)在例行記者會上表示讚賞,原因是在倡議內容尊重國際法原則下,呼籲各方克制,避免採取任何可能升高緊張情勢的片面行動。中國外交部發言人對此則僅表示「我們注意到了」。

小結

 

越南國內宣示南沙、西沙主島主群的海報。 圖片來源:http://ppt.cc/tbH5C(Ngo Quang Minh via Flickr)

越南國內宣示南沙、西沙主島主群的海報。
圖片來源:http://ppt.cc/tbH5C(Ngo Quang Minh via Flickr)

由此可知,南海主權爭端不僅所牽涉的議題內涵相當地廣,從主權領土爭議,到資源開發均有。相關的行為者更是複雜:中方的一貫立場是希望與相關國家一對一進行解決;東南亞各國則希望透過東協等多邊架構來處理此議題;而美國在「重返亞洲」後也基於其國家戰略利益選擇支持東協之立場,而非中方立場。加上印度希望在此開採海底石油,日本與菲律賓、美國等國之戰略合作關係,南海爭端勢必將會「國際化」。

在這種情況下,筆者認為台灣不能僅固守著舊有的主權領土概念,而必須慎重地構思如何在維持既有利益的前提下,參與議題討論機制以及與他國共同開發海底資源的策略,並反對任何有違國際法規範的單邊行為,以爭取相關國家之支持。

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Latest comments
  • 國際法那段真的是胡扯一通,作者真的有讀過海洋法嗎?只要不符合國際法對島嶼的定義就不能擁有12海浬的領海,沒有領海更不會有專屬經濟區。擁有經濟海域的國家也沒有管轄權,只有勘探、開發、使用、養護、管理海床和底土及其上覆水域自然資源的權利,最多就只有200海浬,沒有什麼400,除非你又要扯到什麼大陸礁層。
    還有是岩礁還是島嶼不是中國說了算,海洋法公約對其有判斷標準,國際法的遊戲規則不是這樣玩的。

      • 現在網友的火氣都很大 稍微一點沒寫清楚 就說胡扯 還有罵得更難聽的……

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