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[亞太戰國策] 「新東京戰略2015」:日本與湄公河五國間的新合作

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圖片來源:Holger Wirth via Flickr(http://ppt.cc/W9pRk)

圖片來源:Holger Wirth via Flickr(http://ppt.cc/W9pRk)

7月4日,日本首相安倍晉三共同與湄公河流域五國元首在東京會面,並簽訂了自2016年開始進行的「新東京戰略2015」的經濟合作計劃,同時也分別跟越南與寮國簽訂了無償資金協力計劃,與緬、泰兩國簽訂了土瓦(Dawei)經濟特區合作的備忘錄,並分別與五國首腦進行會晤。

部份觀察家認為日本此舉是衝著中國的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)而來,藉故提升由日本自身所主導亞洲開發銀行(ADB)的地位。也有一些看法認為,此舉是為了抗衡中國給予當地的基礎建設與經濟發展貸款等。

事實上,日本在湄公河當地的投資與援助早自1950年代日本以ODA形式償還戰爭賠款就開始了,並自2009年起每年舉行首腦會議,2009年至2012年間,雙方也進行過四次的經濟部長會議,商討有關基礎建設、貿易投資、人才培訓、醫療衛生等各方面的合作。因此這次的定期峰會在如此敏感的時間點進行,作者認為純屬巧合。

本文將先介紹2009年以降日本與湄公河五國之間的主要合作,其中包括重要的「MJ-CI行動計劃」與「東京戰略2012」,其次分析討論本次峰會的具體內容,最後則試圖剖析各國立場與利益考量。

日本與湄公河五國過往的合作

MJ-CI行動計劃

2009年10月舉行了首次的經濟部長會議,並在當中敲定了以整頓重要基礎建設、促進貿易、振興中小企業與強化服務業等新興產業為四大支柱的「日本‧湄公經濟產業合作倡議」(MJ-CI)。在同年11月所進行的首次高峰會中,除了提出「東京宣言」作為日後的合作準則與目標,並制度化高峰會外,同時也共同提出了63項的具體合作內容,作為日後雙邊合作的骨幹。

MJ-CI行動計劃中的主要基礎建設投資計劃。 圖片來源:修改自http://ppt.cc/Bkdhj

MJ-CI行動計劃中的主要基礎建設投資計劃。
圖片來源:修改自http://ppt.cc/Bkdhj

 

在2010年8月所進行的第二次經濟部長會議中,日本方面採納了業界的意見,正式將MJ-CI中的各合作項目編成具體的「MJ-CI行動計劃」。內容包括

  • 協助湄公河流域各國間的東西經濟迴廊與南部經濟回廊之開發;
  • 優先協助緬甸土瓦港與越南永安(Vung Ang)港的建設工程;
  • 相互合作尋找適合當地發展的環保能源並協助發展環保能源產業;
  • 為了促進雙邊貿易的進一步發展,將會進行各種有助於發展當地基礎設備與人才培訓之雙邊計劃;
  • 利用日本經驗協助培育當地中小企業發展;
  • 在科技產業、紡織業、食品加工業、觀光業等產業上,日本提供技術協助以促進產業發展與尋找當地特色等。

東京戰略2012

2012年4月,在第四次高峰會中,日本依據MJ-CI行動計劃提出了一筆包括57項基礎建設發展計劃,總額高達2.3兆日圓的方案,被稱為「東京戰略2012」。其中有三大主要發展方向:

  • 提高湄公河流域諸國間的連結性
    • MJ-CI行動所提出的諸項交通建設與基礎建設;
    • 提出亞洲貨物公路(Asian Cargo Highway)構想;
    • 建立東協智慧型網絡(ASEAN Smart Network)。
  • 湄公河流域諸國共同發展
    • 協助各國發展健全的總體經濟環境;
    • 協助改善當地投資環境(如振興中小企業、穩定電力等);
    • 促進域內進一步的經濟合作與連攜;
    • 促進文化交流與觀光;
    • 協助越柬寮三國共同邊境地帶之開發。
  • 確保人類安全保障與環境之永續發展
    • 提供與協助防災處理相關的訓練、技術與設備;
    • 確保食材安全性,協助提高當地的食品安全性;
    • 與其他單位團體合作,協助當地減少嬰幼兒與產婦死亡率,同時消除愛滋病、結核病與瘧疾等。

同年8月所召開的第四次經濟部長會議則將其中的基礎建設部份具體化為有33項共同發展計劃的「湄公河發展路徑圖」(Mekong Development Roadmap)。除了前述提到的緬甸土瓦港與越南永安港發展工程之外,還包括協助建立跨國公路與橋樑、協助建立發電廠與電網之鋪設、改善越南與寮國之機場設備、協助各國完備海關程序、協助各國擬定產業策略並發展如紡織、觀光、機械、服務產業等。

本次峰會的內容

 

2015年7月4日,日本與湄公河五國元首進行高峰會。由左至右分別是柬埔寨總理韓森、寮國總理通邢‧塔馬馮、日本首相安倍晉三、緬甸總統登盛、泰國總理帕若育與越南總理阮晉勇。 圖片來源:內閣広報室(http://ppt.cc/Z8TJe)

2015年7月4日,日本與湄公河五國元首進行高峰會。由左至右分別是柬埔寨總理韓森、寮國總理通邢‧塔馬馮、日本首相安倍晉三、緬甸總統登盛、泰國總理帕若育與越南總理阮晉勇。
圖片來源:內閣広報室(http://ppt.cc/Z8TJe)

新東京戰略2015

在此方案中,安倍政府承襲了過往的MJ-CI行動計劃與湄公河發展路徑圖,同時配合2015年東協共同體境內的全面零關稅目標,日本以「高品質發展」為主軸,提出自2016年至2018年間將給予7500億日圓的ODA援助。

其內容包括四大主軸:

  • 整頓湄公河流域的產業基礎建設並強化硬體設備的連結性
    • 日本將會與亞洲開發銀行合作,提供五年1100億美元的貸款協助當地發展「高品質的基礎建設」;
    • 在整頓產業基礎建設方面,利用各項地形情資協助各國進一步發展都市開發、能源、運輸、下水道、農業與食品業、電子通訊、衛星定位等產業;
    • 在強化連結性方面,重點是在強化域內各國陸海空的交通便利性,包括協助建設域內鐵路與公路、發展土瓦港建設與各國內水交通運輸,以及協助整頓各國機場設備與建立定期航班等。
  • 培養產業人才與強化硬體設備的連結性
    • 希望透過「湄公產業開發願景」與各地的特別經濟區之建立,培育法律、金融、教育、醫療保健、農業、女性地位等領域之專業人才,同時養成優質的技術性勞工以協助當地建立「高品質的基礎建設」;
    • 除了各項文化、學術交流之外,透過整頓法律制度與智慧財產權、現代化海關與郵政制度、合理化港口手續等「制度性連結」,以及RCEP、改善投資環境等「經濟性連結」促度域內以及日本‧湄公河五國的交流。
  • 發展「綠色湄公」以促進永續發展
    • 雙方未來將在防災、氣候變遷、水資源管理、高效火力發電等領域合作。
  • 與各種行為者合作
    • 為達成上述目標與優化發展內容,將會與域內與全球的國際組織、關係國、民間單位等合作,共同規劃不同發展領域的具體內容與落實。

日緬泰共同建設土瓦經濟特區

目前資金短缺的土瓦經濟特區開發案可望在日本加入後有進一步發展。 圖片來源:Prachatai via Flickr(http://ppt.cc/ZIeuG)

目前資金短缺的土瓦經濟特區開發案可望在日本加入後有進一步發展。
圖片來源:Prachatai via Flickr(http://ppt.cc/ZIeuG)

2008年緬甸與泰國政府達成協議,希望能夠建設土瓦港與其周邊地區成為經濟特區,並交由泰國營造龍頭ITD進行。但是由於資金不足,因此相關建設一直陷入僵局。由於緬甸政府相當重視將該地發產成為經濟特區,但國內苦無資金,加上日本長期以來也資助緬甸發展土瓦港,因此日本參與其中簽署三國共同開發的合作意向備忘錄(MOI)並不令人意外。

土瓦位於緬甸南部省份德林達依(Tanintharyi),面向著印度洋,是湄公河諸國間「南部經濟迴廊」的出海口,陸路上將連結曼谷、金邊、胡志明市等重要城市。由於泰南局勢不穩,加上這邊距離泰緬邊境不遠,因此泰國一直以來便希望將此次發展成為重要通商口岸,結合已經在著手進行的南部經濟迴廊,將可以直接將太平洋、印度洋兩岸之貨物進行運輸,而不用繞過麻六甲海峽。此外,若在此建立經濟特區的話,更可以利用緬甸的廉價勞力進行生產,並將產品輸往印度、中東等地,對緬甸的經濟發展亦有幫助。

日本這次的參與是以國際協力銀行(JBIC)與國際協力機構(JICA)的名義參與,與緬、泰政府共同成立「多瓦經濟特區開發公司」,並由三國平分持股比例。該公司將於三年內制訂詳細的開發計劃,同時日本將會先行協助規劃周遭的交通幹線,並由三國共同建設。

對國際局勢的共同關懷

在新東京戰略2015,雙方也提到了共同關懷的國際性議題,包括北韓核武與飛彈、大規模毀滅性武器的小型化與擴散問題、聯合國安全理事會改革問題,以及海洋問題。

其中在各方特別關注的南海議題中,原文僅如此寫道:

雙方再度確認完全且有效地履行2002年南海各方行為準則宣言,以及盡快締結南海行動規範的重要性……雙方對於近來在南海可能使狀況進一步複雜化、傷害彼此信賴及信用、損害區域和平、安全與安定的動向表明關切。

各方利益盤算

日本對湄公河諸國的投入由來已久。早在太平洋戰爭時就曾佔領該區全域(泰國雖然沒有被日本佔領,但是為日本盟國,協助日本攻打在中南半島的法軍),戰後更以戰爭賠款與ODA等形式投入當地的基礎建設並進行投資。近年來,隨著東協經濟實力的成長,日本也以「ASEAN+1」及「ASEAN+3」場域中與各國推展經貿合作。換言之,日本雖然加強了投資當地基礎建設的力道,但是並非「天降神兵」。

投入當地的基礎建設除了可以鞏固日本與各方的基本邦交之外,更重要的是可以提供日本相關產業經濟機會,除了立即性的收益之外,更有助於日本企業瞭解當地政經商情,未來進一步投資當地。另外一方面,面臨到中國不論是利用海上絲綢之路或是中泰鐵路等大型基礎建設計劃拓展其在該地的影響力,日本勢必有所回應來進行平衡。因此利用協助建設來搏得人情,以爭取未來相關國家在跨國場域中支持或至少不反對日本。

湄公河五國雖然各自盤算不同,但是共同之處都在於,日本提供了各國一個「中國以外」的選項,讓各國能在東亞兩大強權中進行擺盪,來爭取各自最大的利益。

越南的角度來看,越中關係因為南海問題而日益緊張,這促成了越南與美國近來緊密的高層與軍事互動。同時,這也拉近了同樣跟中國有東海問題的日本。日本在海洋議題上一直強調海上航行自由與遵守國際規範,這點越南剛好也可以用來反制中國在南海的「九段線」主權立場,以及填海造陸行為等。加上中國近來許多大規模的海外規劃似乎有意無意地都繞過越南,因此利用日本協助來建設其港灣、經濟特區與高鐵,對其經濟發展自然也有助益。

寮國身為東南亞唯一的內陸國,加上緊鄰中國,因此跟中國的關係相當密切。寮國政府希望能在2020年以前,維持每年7到8%的經濟成長,並進一步發展國內的農林業、水力發電與轉口運輸業。由於其地利位置,寮國剛好位在其中東西經濟迴廊與南北經濟迴廊的中心,其中更計劃在首都永珍發展經濟特區。加上這次峰會中寮國又另外跟日本簽了兩項無償資金合作計劃,因此利用日本協助其達到經濟發展目標的立場是很明顯的。

柬埔寨不論是跟越南或是泰國都存在有零星衝突,加上中國是其最大的貿易夥伴國、投資國與軍備供應國,加上柬美並無特別發展,因此柬中關係自然是相當緊密的。由於歷史上一直被四周大國所侵略,因此柬埔寨希望能在大國之間維持「等距外交」,而日本提供了一個在經濟上足以平衡中國影響力的選項,也因此歡迎日本資金投入其國內的金邊港與公路建設。不過在軍事上,中國仍是柬埔寨最主要的合作對象。

泰國長期以來跟日本有著緊密的關係,不過自帕若育(Prayuth Chanocha)在政變後擔任總理以來,其親中路線開始變得比較明顯,除了中泰鐵路之外,也曾傳出泰中要合資建克拉運河後自中國購買潛艇等。雖然如此,泰國還是在高鐵與鐵道建設上選擇採用日本技術,同時泰國也期待能自日本習得高科技農業技術與高效率的火力發電技術。

身為東協中的後起之秀,緬甸擺脫其長期以來被戲稱為中國附庸國的稱呼,利用印度以及美國對緬政策的改變,為自己取得更大的經濟發展利益,藉此維持現有政府的正當性,同時延後民主化之進展。自軍政府時期以來,日本便與緬甸維持良好的關係,因此深知日本資金與技術能夠為其所帶來的好處。特別是在多瓦港建設上得到日本的資助後,對其往後將該地發展成為轉口貿易與加工出口中心,進一步發展緬甸經濟有莫大的助益。

任何形式國際合作絕對不只有單純的施與受關係,必然存在各方的利益考量與戰略規劃。惟有從宏觀的脈絡來看待這些獨立的事件發展,方能理解在「合」與「不合」背後的意涵。

參考資料

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