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[亞太戰國策] 緬甸全國停火協議:來真的或只是一場秀?

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緬甸總統登盛(Thein Sein)與八大叛軍領袖於1015日在首都奈比達(Naypyidaw)舉行了「全國停火協議」(Nationwide Cease-fire Agreement)的簽署儀式,而緬甸政府將會將這八大組織1合計共16000名的戰鬥人員將非法名單中去除。

登盛總統說道:「停火協議是歷史給緬甸與未來世代的禮物。雖然協議尚未遍及全國,但我們仍會努力與其他取得共識。」他進一步指出:「停火只是和平協議的起點,我們仍要努力達到和平。」緬甸的官方媒體《環球新光報》(Global New Light of Myanmar)也用「和平從現在開始」盛讚停火協議的簽署。

緬甸官方雖然這次歷時兩年多所談成的停火協議有正面評價,不過事實上緬甸跟在包括果敢地區(Kokang)與撣邦(Shan State)等地,仍與叛軍發生零星的衝突,緬甸軍方拒絕讓交戰中的叛軍參與停火協議的談判,且加強對參與但最後拒絕簽署協議的組織加強軍事攻勢。

除了軍事的衝突的持續進行外,觀察家也對協議內容與其效力提出質疑,特別是當三大反叛勢力佤邦聯合軍(United Wa State Army)、克欽獨立軍(Kachin Independence Army)與北撣邦軍(Shan State Army-North)加起來近40000人的反抗軍勢力均尚未被納入停火協議時,其實際功效自然會受到質疑。

反叛組織要什麼?

緬甸的主要民族是緬人(Bamar),另外尚有約40%的少數民族,大多居住在泰緬或中緬邊界一帶。這些民族部份過去曾為獨立的王國、部份曾為中國藩屬,後來為緬甸王國或是後來的英國殖民者所併入目前的緬甸邊境中,因此有自己的文化、習俗,乃至於語言。

緬甸在1948年獨立初期採聯邦制政府,雖然已經有克倫民族聯盟(Karen National Union)等反中央政府的民兵團體產生,但是人口較多的少數民族多少仍能享有一定程度的自治權。但是在軍政府上台之後不僅大幅緊縮這些民族的自治權,還進一步推行了單一宗教(佛教)、單一語言(緬語)與單一文化的「緬化政策」。這引發了許多少數民族的不滿與反抗,因而包括佤族(Wa)、克欽族(Kachin)、德昂族(Pa-O)、果敢族、克倫族(Karen)、欽族(Chin)等均先後成立反叛勢力對抗中央。

除了尋求獨立建國的反叛組織外,這些少數民族團體希望能夠爭取到更大的政治自主權,並希望中央不再推行「緬化政策」,改採多元民族政策。同時因為長年的戰亂,反叛軍所盤據的土地基礎建設與經濟發展都相對落後,因此不少團體也希望藉由這次的協議讓這些地區搭上緬甸經濟發展的「順風車」,促進當地的經濟發展。

除此之外,參與這次的協議也有可能為這些團體帶來更大的政治籌碼。除了在未來就和平機制、監督機制的討論有建立具有發言權之外,也能夠避免當地被政府以動盪為名排除於118日大選之外。同時這些少數民族團體的成員也不再受到緬甸軍方的限制,而能夠自由地在國內移動,甚至參與政治活動。

中央政府的考量為何?

最直接的考量當然就是緬甸中央政府希望收回對這些地方的控制權,並減少國內的軍事衝突。可是若從這角度來思考的話,卻又似乎與未納入部份反叛團體參與停火協議討論,以及持續與部份叛軍團體仍在進行軍事衝突的行為有所矛盾。因此,筆者認為或許從其他角度來思考緬甸中央為何急於達成協議比較能瞭解其企圖。

首先是選舉考量。登盛與執政黨聯邦團結發展黨(Union Solidarity and Development Party)在118日的選舉中都面臨到嚴峻的考驗,包括登盛是否能連任成功,以及在2011年失算杯葛大選的全國民主聯盟(National League for Democracy)這次可望能取得75%民選議員的多數席次。與少數民族間達成協議是登盛上任以來努力推行的政策之一,因此選在這個時候締結停火協議不啻對登盛與聯邦團結發展黨的選情都是加分作用。特別最有可能與登盛競逐總統大位的是掌握25%軍方指派議員的參謀總長敏昂萊(Min Aung Hlaing)時,登盛此舉可望拉到部份的軍方選票。2

停火協議的目的之一可能是為了要拉抬目前執政黨相對弱勢的選情。圖為翁山蘇姬所屬的全國民主聯盟在撣邦的造勢場合。

其次是中央政府不希望陷入談判僵局當中。從主導談判的「緬甸和平中心」(Myanmar Peace Center)官員的投書來看,「一份有半數人參與的協議總比完全沒有協議好」。他指出從政府的立場而言,停火本身不是結束而是達成目的的手段,停火協議本身會建立協助終結軍事衝突的監督機制等,而未來這些制度則能為進一步的政治協商打開大門。就算目前沒有參與協議,政府仍歡迎其他組織未來以觀察員身份參與。他進一步指出,由於各方的政治與利益盤算大相逕庭,因此達成包括全部組織都能接受的協議將耗費許多時間,因此從實用主義角度來思考,先透過部份組織參與的協議建立未來協商的出發點是較明智的考量。

最後則有國際因素的考量,而這點同樣也是部份反叛團體所在意的部份。參與停火協議的南撣邦軍(Shan State Army-South)領袖Sai Oo便直言:「如果我們不簽協議,國際社會就會認為我們是跟伊斯蘭國沒兩樣的叛軍。」事實上除此之外,國際因素尚包括未來以此為條件將可能投入緬甸的資金與援助,包括歐洲的和平援助支援集團(Peace Donor Support Group)、日本基金會(Nippon Foundation)、美國、瑞士、澳洲政府等都為此承諾或計劃進一步推動在當地的投資與人道援助。

欠缺功效的協議內容

全國停火協議的主旨各自包括了緬甸中央與各反叛團體所希望的主旨,前者強調國家主權與統一性,後者則要求承認國內的民族與文化多元性。協議要求中央政府與各團體在協議簽署後兩週集會討論「有關停火相關事項之確切時間框架與其執行」,並要在1213日前達成框架性的共識以作為未來和平談判的基準,而全面性的和必須要明年113日前舉行。未簽署此停火協議的組織仍可以以觀察員的身份參與,並在未來簽署加入。

從協議的內容來看,筆者認為內容相當地空泛,許多在相關停火談判的中必須要先確立的點都沒有先提出。

首先,沒有提出監督執行停火相關事宜的單位為何。在有關停火協議的執行上,監督者扮演監控進度、進行紛爭排解、仲介進一步談判等之重要角色,因此監督者由誰扮演且擁有什麼樣的權力應該事先協議清楚才是。以緬甸的案例而言,聯合國或東南亞國家協會等國際組織筆者認為是相當適當的監督者,其次則可以由相關國家組成聯席委員會或是由歐盟資助主導這次相關停火事宜的「緬甸和平中心」來進行,最下者則可以由軍方與各叛軍團體代表合組成獨立委員會進行監督。

其次,停火協議並沒有提出相關時間表。筆者這邊所指的時間表不是指前述的開會議程,而是指在什麼時候之前希望達成什麼樣的目標,如緬甸軍方承諾多久內撤回所有對抗叛軍團體的軍力、叛軍團體承諾多久內繳回所擁有的武器等。先就各方答應要達成的事項列出並擬定時間表,這不僅對於之後的深入的協商也所助益,也可以作為其他未來欲參加的團體作為參考,時間點或事項若要有所更動也更有所本。

另外,雙方對於所欲達成的目標均未有進一步說明,只畫了一個很模糊的大餅。譬如說,軍方對於反叛團體繳回武裝與解除民兵的要求希望做到什麼樣的地步,而軍方又應該有什麼樣的回應。再譬如說,未來在人道救援的物資的分配或是少數民族自治權與多元民族政策上等,反叛團體希望爭取到什麼、而中央政府又能讓利到什麼程度。雙方的目標在現階段有所不同是相當正常的,但是應該提出一個方向性以供各方日後協商有所判準。

最後,軍方對於未參與協議的團體仍持續有軍事行動,這令參與停火協議的團體感到不安。如克倫民族聯盟的主席Mutu Say Poe則呼籲軍方「選擇與今天沒有簽署協議的民族武裝團體進行談判,而不應該用武力對付他們。」而且曾參與和盤談判但後來未簽署協議的克欽獨立軍首領Gun Maw更指責說軍方在和談過程中持續對克欽地區動武,根本意在拖延和談的進度。

成敗落在緬甸中央政府上

仍有主要團體尚未加入全國停火協議。圖為受訓中的克欽獨立軍。

綜合以上,我們可以看到「全國停火協議」雖然看似有所進展,但其實卻是「金玉其外,敗絮其中」的協議。包括內容的空洞、中央政府的實際作為、各方利益盤算的不同、選舉考量等,都可會讓這協議只有短期的效用。

事實上,緬甸早在1989年就曾跟佤邦聯合軍達成某種停火協議,也承認佤邦的自治權,但是雙方至今仍有零星軍事衝突的發生。加上在和談過程中的各種軍事行動,因此對反叛團體而言,緬甸中央政府的是否值得相信,也成為未來會不會有更多團體加入,或是政治協商會不會有進一步共識的關鍵。

緬甸政府透過已經透過「全國停火協議」,某種程度地在所有反叛團體中進行分化,劃分為在政治協商中有發言權與沒有發言權的團體,也減少了未參與團體能結盟的對象與活動範圍。不過筆者認為,更重要的是緬甸政府如何釋出具體的善意與具體的作為來讓各團體相信這次是「來真的」,包括主動撤出政府軍隊、主動提出未來的政府分權構想、提出對於這些飽受戰火摧殘地區的基礎與經濟建設藍圖、提出確保民族多元性的政策方案等。這些有利於確保已簽署團體繼續參加停火和談,也才能進一步吸引其他團體加入。

參考資料

 

 

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  1. 簽署協議的八大組織包括全緬學生民族陣線(ABSDF)、若開解放黨(Arakan Liberation Party)、欽民族陣線(Chin National Front)、民主克倫佛教軍(Democratic Karen Benevolent Army)、克倫民族解放軍(Karen National Liberation Army)、克倫民族聯盟(Karen National Union)、勃歐民族解放組織(Pa-O National Liberation Organization)與南撣邦軍(Shan State Army-South)。 []
  2. 有關這次緬甸總統選舉與執政黨內部權力關係,可參閱〈[亞太戰國策] 開明專制仍是「專制」:淺析緬甸執政黨的權力鬥爭〉。 []
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