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南海僵局:深陷泥淖的菲律賓

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「(中菲)領土爭議僅僅是其中的一個方面,兩國還有其他方面的交流…我們必須全面地看待兩國的關係,不能只考慮一個問題,因為我們是相互依存的關係。我們必須遵循國際法原則,共同努力合作。」- 菲律賓財政部長塞薩爾·普里斯瑪(Cesar Purisima)

猶記得2014年5月時,他曾在馬尼拉《馬尼拉時報》主辦的中菲商務論壇如此表示;面對「政冷經熱」的菲中關係,如何防止南海衝突波及兩國經濟合作,始終是個讓菲律賓經濟官員焦頭爛額的難題。有趣的是,儘管2013年1月時菲國就南海爭議提出國際仲裁,帶動菲國反中情緒來到新高點,當日論壇會場內呼籲政府維持對中關係、保持商業利益的聲音仍此起彼落。比起普通民眾不惜一戰的義憤,這些上層階級似乎更有理由要求政府緩解當前的緊張態勢;據CNN報導,近年看似穩健成長的GDP,有高達76.5%流入菲律賓最富有的40個家庭。

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菲律賓總統艾奎諾(Benigno Aquino III)

捉襟見肘的菲律賓國防

但除階級利益外,他們的觀點確實指出了菲律賓財政與國防安全的死亡拔河;艾奎諾總統(Benigno Aquino III)預計耗時15年,進行總值211億美金(約佔2013年菲律賓GDP的7.8%)的國防現代化計畫,這是奠基在菲國經濟能持續、穩健成長的樂觀預測上。這筆預算除了涵蓋行政支出,還將用以購置新的巡邏艇、戰略海運船、長程巡邏機和空中補給機等武器設備;繼去年獲得首批韓國FA-50戰機後,目前預計交收的計畫當中,印尼建造的戰略海運船將於2016年完工、以色列製的雷達系統也將於2017年完成。菲律賓忍痛投入軍備競賽,就是為了打造「最低可靠防禦能力(minimum credible defence)」,振作自己在東南亞國家之中位居倒數的國防武力;菲國國防官員始終堅信,中國之所以在南海對菲律賓強勢、對越南彈性,就是因為中國專挑軟柿子吃,認定國防武力貧弱的菲律賓無力反擊。

這個觀點倒也不能說全錯。海軍方面,目前菲律賓的主力艦皮勒號(BRP Gregorio del Pilar)只不過是美國海岸警衛隊60年代的主力遠洋巡邏艦;該艦於2011年移交予菲律賓時,即有美軍將領私下表示:「至少我們把菲國海軍從二戰等級提升至60年代的等級,這怎能不說是大幅進步?」除皮勒號以外,菲律賓排水量最大的數艘軍艦,也都是年過半百的美國二手艦。在空軍方面,菲律賓去年獲得的首批2架韓國FA-50戰機,象徵在2005年菲國空軍除役F-5戰機後,相隔10年終於再度擁有超音速作戰基礎;然FA-50不過是輕型戰機而已,不但飛行員需重新訓練,菲國仍需再引進高性能戰機,方能打造對中國空軍的最低嚇阻能力。

這樣的國防補強,顯然暫時未動搖中國強硬的態度;就算是2月底菲國與日本簽訂的《日菲國防合作協議》,針對日本租借軍事設備、國防技術轉讓達成明文協議,或是菲律賓與美國上周五(18日)敲定新安全協議,以2014年美菲兩國簽署的《加強國防合作協議》(EDCA)為基礎,將菲律賓境內5座軍事基地供美軍使用,讓美軍接壤爭議不斷的南海海域;然而,中國始終維持批判的力道,毫不鬆懈,並維持在該區域的軍事活動。

面對這樣的僵局,美國地緣政治專家卡普蘭(Robert Kaplan)於《南中國海》(Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific)一書有簡要的分析;他認為,對菲律賓的強硬態度,在北京部分民族意識濃厚的圈子具有顯著意義,而這正是對越南用強所無法獲致的。由於菲律賓是美國重要盟友,對菲國的強勢意味著對美國的強勢,而這因菲律賓國防武力的落後而顯得相對低風險;美國欲透過《美菲共同防禦條約》防衛菲律賓的行動,也強化了中菲間的南海競爭,使局勢更趨難解。就筆者的觀察而言,沸騰的中國民族主義也是僵局的重要驅動因素;儘管它已經大幅制約中國的決策空間,中國高層始終不願正面忤逆這股「亦能載舟,亦能覆舟」的力量。

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卡普蘭著《南中國海》

面對態度始終強硬的中國,菲律賓於上月29日再度呼籲中國尊重即將出爐的南海仲裁案結果;據菲律賓外交部表示,仲裁案結果最遲將於5月前底定。中國外交部除表示中國仍將不參與該仲裁案外,部長王毅更於上周美國受訪表示,菲律賓尋求仲裁的舉動是「政治挑釁」。然面為中國步步進逼的強勢作為,菲律賓要如何突破重圍?這問題持續縈繞菲律賓領導人的心頭,而除責怪中國外,他們也不斷責問自己:「我們是怎麼走到這步田地的?」

關係惡化:夭折的菲中越《三方聯合海洋地震工作協議》

然如要追溯近年南海局勢惡化的源頭,顯然須要從爬梳2005年菲律賓政府與中國、越南簽署《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》後的發展開始。當時與美國因菲軍撤離伊拉克而結下心結的艾若育總統(Gloria Macapagal Arroyo),正積極發展與中國關係以增加與美談判的籌碼;該三方協議正是此背景下的產物。必須承認的是,艾若育任內的南海相對平靜,2005年胡錦濤訪菲時更表示現在是雙方「夥伴關係的黃金時期」。然由於《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》的目的是共同探尋該區域潛藏石油,雖然艾若育表示不打算放棄對南沙群島的主權聲索,外界多將此合作解讀為服膺中方「擱置爭議,共同開發」的主張,因而引發國內論戰。反對者指出,此協議因涉嫌讓出菲律賓境內資源,侵害菲律賓主權完整而有違菲國憲法;批評更力者甚至認為,艾若育力推聯合地震考察專案,是為了獲取個人及親信的利益。面對排山倒海而來的批評,該協議後未獲續約,艾若育的中國政策也逐漸染上一層怎麼洗也褪不去的黑。

艾若育總統任內頻傳的政治醜聞與貪污風暴,是壓垮菲律賓溫和中國政策的最後一根稻草。2010年就職的艾奎諾總統,其競選主軸就瞄準艾若育任內中國投資所引發的貪腐與賄賂醜聞,主張上台後中止大型中國投資並進行調查,加上該年香港遊客於菲律賓遭挾持的血腥慘案,中菲關係迅速跌入谷底。這樣的趨勢,在艾若育主政末期其實就可見到端倪:在艾若育開始為保住政治生涯和中國切割,甚至批判時,中國在南海的活動開始急遽增加,到2009年菲國國會通過《領海基線法案》將黃岩島及南沙群島劃為菲律賓領土後更是如此;在對中鷹派的艾奎諾就任後,此趨勢更像是脫韁野馬一般,幾乎有去無回了。

菲總統大選:雙邊關係改善的戰略機遇?

但下個轉折點,也許就在今年5月。

菲律賓將於今年5月9日舉行正、副總統選舉,《華爾街日報》日前訪問目前4位主要參選人內政部長羅哈斯(Manuel “Mar” Roxas II)、副總統比奈(Jejomar Binay)、無黨籍參議院議員柏吾(Grace Poe)及民答那峨島達沃市市長杜特蒂(Rodrigo Duterte),了解他們對菲中關係與南海前景的看法;總體而言目前4位候選人都屬意持續加強與中國經貿合作,以提升該國落後的基礎建設,然而候選人們也都不希望在南海議題上顯得軟弱。許多觀察家指出,新總統很有可能對中國採取較溫和的態度,以求化解僵局,其中以比奈最為可能;他曾公開表示說「中國有錢,而我們需要那個投資」,並於去年提出重新啟動雙邊大型投資合作的主張。

這樣的契機,是亟欲和平「崛起」的中國要把握的,要面對菲律賓新總統,並暫時伸出友誼之手。南海爭議的延燒已經重挫中國在東南亞的形象,使中國的軟實力政策崩潰到只剩下經濟力,讓高舉「再平衡」大旗的美國坐收漁翁之利。長期而言,這對中國對外關係是有害的發展,也讓「和平崛起」的口號,顯得像是包藏中國擴張野心的糖果衣。

然對菲律賓來說,在民族情緒與主權衝突的衝擊下,這是個遠遠更複雜、棘手的問題,而答案深陷在菲律賓與中國、美國的兩組「不對稱關係」中。然菲律賓外交政策要如何「超越南海」?關鍵就在於菲律賓外交決策能否避免菲律賓民族主義的過度干擾,及主事者能否維持清廉以避免政策執行中斷。這兩點都是菲律賓外交常讓他國頭痛之處;前者的例子有菲律賓屢次為本國籍犯法移工干預他國法治,後者則有菲律賓貪腐政治對軍火交易、外交政策的掌握與滲透。

內憂外患:菲律賓外交的困境

然菲律賓當今的深層困境,是其與中國地緣位置的接近性,加上與美國又愛又恨的前殖民連結造成的「雙重」不對稱,輔以其現在連動的中美兩強全球競逐所致的。中美兩強在亞太霸權競爭,正大幅壓縮菲律賓外交政策的獨立運作空間,也日益考驗菲律賓領導人的決策智慧;偏偏深陷內政議題與腐敗政治結構的菲國政治人物們,往往缺乏擬定完善南海政策所需的遠見,更別說帶領這由7500多座島嶼組成的國家跳出被強權宰割的悲情循環⋯⋯而這顯然不是在「親美」、「親中」間進行路線變換就可以達成的。

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