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遲來的盟友?轉型中的澳洲-印尼關係

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自去年9月以來,蔡英文總統公布的「新南向政策」助燃國內的「往南走」的風潮,使東南亞瞬間成為國內媒體的新寵兒,願意前往東協一展身手的年輕人也日益提升;這對「亞洲」視野長期專注中國,偏向東北亞的臺灣來說,不啻為一種進步。面對東南亞經濟實力的崛起,各國皆積極布局,中國、日本、韓國政府耕耘已久,大國俄國、美國也從區域外施展影響力,印度亦從印度洋向東邁進,而東南亞的南方近鄰——澳洲當然也不例外。

澳洲對東南亞的重視,並不是21世紀才開始的。澳洲與東南亞緊鄰的地理位置,使東南亞長期處在澳洲政府密切關注的雷達範圍內,特別是是北鄰印尼;無論是印尼蘇卡諾與蘇哈托時期的「不穩定」「潛在危險」印象,或近代的「恐怖主義與極端伊斯蘭主義巢穴」面向等,澳印間顯著文化差異但地理鄰接的現實,使雙邊關係始終有絲微妙、尷尬但必然脣齒相依的性質。縱使澳洲媒體對印尼的新聞報導仍以「峇里島」、「牛肉出口」、「船民」3主題為主,印尼政經實力的成長,已經逐漸吸引部分澳洲人士的注意,並持續牽動雙邊關係中話語權的相對升降:曾經廣大但貧窮的印尼,現在逐漸發揮的潛力已經不容澳洲忽視。

歷史上的印澳關係

從歷史觀察,澳洲對印尼的重視,是在二次世界大戰的太平洋戰場上開始的。1942219日,澳洲北部重要軍事基地所在的達爾文(Darwin)遭到日本242架軍機轟炸,震撼澳洲全境;當日空襲有超過兩百人遇難身亡。占領印尼後,日本對澳洲北邊城鎮與機場的空襲一直持續到194311月,使澳洲民眾對北方邊境產生難以消抹的陰影。這樣的陰影持續壟罩著二戰後的澳洲:獨立後的印尼,使澳洲突然有個夠大夠近的的強鄰,而澳洲與英美距離遙遠與利益不完全重疊的事實,可能使澳洲印尼間的衝突難以吸引盟國馳援,必須傾力自我防備。

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二戰期間日軍對澳洲北部城市達爾文的轟炸。 圖片來源:維基百科https://en.wikipedia.org/wiki/Bombing_of_Darwin

1950年代,防禦自身免受新鄰居侵擾的戰略思考充斥澳洲政壇,而1970年代越戰後澳洲國防進一步轉以國境防禦為主,使印尼成為唯一的顯著威脅,促成澳洲部隊被設計以防範小型武裝登陸偷襲為主——當時弱勢的印尼軍方,只有能力對澳洲採行這種侵擾形式。儘管雙方曾因1950年至1966年因西新幾內亞(West New Guinea)歸屬權問題,及印尼馬來西亞對峙問題(Konfrontasi)而關係緊張,幸而大規模軍事衝突的憂慮從未成真:蘇卡諾治下的印尼窮且軍事實力薄弱,而蘇哈托則謹慎、建設性地與東南亞各國發展東南亞國協(ASEAN)的倡議,並改善與澳洲的雙邊關係。

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印尼前獨裁者蘇哈托與澳洲總理基廷於1995年APEC期間交換意見。 圖片來源:The Sydney Morning Herald http://goo.gl/NKXFp0

進入1990年代,澳洲-印尼關係在基廷(Paul Keating)總理任內時有顯著突破,一反過去澳洲以印尼為「緩衝區(Buffer Zone)」的思維。基廷於1991年-1996年出任澳洲總理,採取一系列政策試圖讓印尼成為澳洲的戰略夥伴,包括1995年澳印秘密簽訂的「共同安全合作協定」(Agreement on Maintaining Security),使雙方友好關係達到高點。澳洲當局將澳洲-印尼雙邊關係提升到安全與國防合作的層次,並在1994年的國防白皮書聲明,印尼是「澳洲通往區域防禦交戰途徑中最重要且核心的區域要素」,同時持續擴大對印尼經濟援助、推動雙方官方多次互訪、建立部長級會議論壇。

然當1998-1999年東帝汶(East Timor)危機發生時,澳印關係仍急遽惡化;澳洲一反過往對東帝汶的觀望態度,由總理霍華德(John Howard)要求印尼總統哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibie)負起解決危機的責任。當時危機的背景,即是1999年8月東帝汶在聯合國監督下成功舉辦獨立公投後,發生東帝汶人被印尼軍方籌組之民兵團大肆報復的慘劇。澳洲在聯合國安理會同意下,帶領多國維和部隊進駐東帝汶,並協助「聯合國東帝汶臨時行政機構」(United Nations Transitional Administration in East Timor)暫管當地直到2002年正式獨立為止。澳洲這樣的干預行動,促使憤怒的印尼政府終止雙方1995年簽訂的「共同安全合作協定」,讓澳洲-印尼關係墜入谷底。雙方的低盪關係,要直到2004年南亞海嘯後澳洲積極援手與2006年澳洲與印尼簽訂「龍目條約」(Lombok Treaty)後才暫告恢復,其中「龍目條約」可視為「共同安全合作協定」的升級版,擴大雙邊諮詢合作機制並強調不能支持威脅到另一方穩定與領土統一的活動,確實強化了雙方安全合作與互信。

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1999年9月,澳洲民眾於伯斯(Perth)抗議印尼勢力在東帝汶的暴行 。 圖片來源:維基百科 https://en.wikipedia.org/wiki/History_of_East_Timor

印尼崛起:亞洲世紀下的澳洲-印尼關係困境

然面對21世紀中國崛起帶來的亞太權力板塊重組,與印尼經濟實力的崛起,澳洲在亞洲世紀與印尼有無進一步深化關係的契機?儘管和中國相比相對緩慢,過去十年印尼經濟成長率皆能維持在5%左右;根據資誠(PwC)的相關報告,2030年時印尼的GDP將達到澳洲的2倍,並成為世界第10大經濟體。印尼經濟實力的崛起,與印度洋、太平洋間樞紐的位置,使其成為繼中國、印度後亞洲再一具大國潛力的新秀。面對崛起中的鄰居,澳洲應該是秉持戰戰兢兢並爭先布局的態度才對。

但實際上,根據澳洲外交與貿易部(DFAT的數據顯示,2015年印尼僅名列澳洲第12大貿易夥伴,總量則是澳洲-中國間貿易的1/10而已。這樣的貿易互動,搭配雙方歷史、宗教、文化、語言等面向的巨大差異,使澳洲對隔壁鄰居的崛起相對忽視,讓「印尼窮」、「澳洲強大且富」的刻板印象持續影響澳洲政策擬定者的思維。

澳洲對印尼的發展援助(ODA)歷史,即是這種舊式思維的見證:冷戰時澳洲的思維是運用援助穩定印尼政府,避免政治秩序崩盤導致共產主義進一步擴張。然印尼民主化以來,澳洲對印尼的援助政策仍被用來替代嚴肅且實際的政治、經濟合作,被外界批評耗費巨資且對印尼發展貢獻微乎其微;2016-2017財務年度中澳洲對印尼援助金額預計仍高達新台幣88億。故當2015年爆發處決澳籍毒販的外交風波,澳洲進一步於20155月宣布削減對印尼援助總額時,印尼外交部強勢回應「目前印尼已經不再是一個需要援助來獲得發展的國家了」,就顯示出這種「援助關係」的不合時宜;澳洲也許認為「印尼人需要我們的金錢協助」`「他們會感激我們的幫忙」,但實際上印尼可能認為接受援助此事反映了「上下關係」,不見得多領情。崛起中的印尼,是越來越重視面子的。

和外在世界的變遷相比,澳洲對印尼政策仍是消極與多疑的。儘管有時會有雙邊具共同利益的合作項目,如:2002年的峇里島造成88名澳洲旅客死亡,使雙方展開反恐合作,但澳洲與印尼政府間的交流仍是停滯的。交流活動數量也許增加了,但實際的政策互動反而未見擴展,澳洲政府仍將精力放在反恐、處理人口販運、遊客安全、牛肉出口等和國內輿論連動的議題,使澳洲與印尼間缺乏一種真實的「夥伴」關係,而更像澳洲單方面對印尼的索求。201111澳洲總理吉拉德(Julia Gillard)與美國總統歐巴馬(Barack Obama)共同宣布美國將部署澳洲距離印尼最近的北領地省(Northern Territory)的舉動,則進一步顯示澳洲對印尼從未放心過的事實,更激怒了印尼當局。

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歐巴馬於2011年造訪澳洲,和時任總理的吉拉德一同宣布美軍在澳洲的新軍事部署。 圖片來源:The Interpreter http://goo.gl/Za7dwZ

這種當代澳洲-印尼關係的困境,可由印尼前總統尤多諾(Susilo Bambang Yudhoyono)的話語中看見端倪。20103月任內出訪澳洲時,他於澳洲國會演說時表示:「許多澳洲仍將印尼視為威權國家、軍事獨裁政權,或極端伊斯蘭主義溫床或甚至尋求擴張的勢力」,而在印尼則「有許多人相信白澳政策仍持續,而澳洲仍對印尼有不軌意圖,並支持我國境內的分離勢力」。在他這場演說中,他警示兩國間存在的誤解,並可能產生的不良影響,尤其在西新幾內亞的議題上;支持人權的澳洲,與冀求國土穩定與統一的印尼,在這議題上存有太多誤會空間了,任何微小動作可能都讓印尼連想到1999年東帝汶危機的負面經驗。

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時任印尼總統的尤多諾(Susilo Bambang Yudhoyono)2010年出訪澳洲時的國會演講。 圖片來源:Zimbio http://goo.gl/waKX57

破冰契機:中美競逐、全球海洋軸心(GMF)與伊斯蘭國

面對結構性的互相猜忌,澳洲與印尼要如何攜手超越困境、深化合作?中美亞太競逐、全球海洋軸心(Global Martitime Fulcrum)與伊斯蘭國的崛起,是可能的切入面向。

首現,過去40年來,印尼、澳洲及許多亞太國家受益於美國在太平洋的海上霸權,得免於負擔部分海上防衛的成本。然中國的崛起大幅的改變了太平洋的權力地景,並引發印尼國防單位的警戒。自2005年至2015年,印尼的國防預算年均成長是驚人的16.6%,而上月28日印尼國會甫通過今年國防預算增加到82.5億美元,比今年1月份通過的預算案軍費開支增加近10%。面對美國在越來越倚重印尼在亞洲事務上的支持,澳洲似乎面臨「失寵」的可能性;然從不同的角度思考,二戰時澳洲即已倚靠所謂「馬來屏障」(Malay Barrier)來抵禦北方敵人,任何對印尼的外部威脅也很可能是對澳洲的威脅。面對中國崛起引發的區域震盪,印尼似乎是個更值得合作的潛在亞洲盟友--雖然日本與澳洲價值較相近,但印尼與澳洲的戰略利益似乎更為一致。

此外,印尼總統佐科.維多多(Joko Widodo)於2014年東亞峰會(East Asia Summit)宣布的全球海洋軸心(Global Martitime Fulcrum)戰略,也提供澳洲-印尼合作的新切點。「世界海洋軸心」的五大支柱分別是海洋文化、海洋經濟、海洋基礎建設、海洋外交和海洋安全力量,是近年來印尼最有全球戰略格局的整體政策。澳洲作為印尼的近鄰,正密切關注這一發展,並伺機尋找經濟、政治與安全層面的參與機會。然兩國實力差距的縮小,也使澳洲的政策選項減少許多,並需於伸出援手時更謹慎應對印尼日益增漲的國族自豪感;澳洲可考慮從軟體與服務方面著手,而非跳入與中國競奪大型標案的泥淖裡,並在國防工業合作與技術移轉方面和印尼展開合作,這樣不僅吻合「世界海洋軸心」的海洋安全力量面向,也可有效對應目前印尼的國防資金缺口。從軟性議題出發,強調平等地位的合作,絕對會是澳洲和印尼求同存異、深化互信的助力。

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印尼總統佐科·維多多於2014年東亞峰會宣布的「全球海洋軸心」戰略。 圖片來源:The Jakarta Post http://goo.gl/UzB966

最終,伊斯蘭國(ISIS)帶來的反恐合作機遇,亦是澳洲-印尼合作的可能著力點。2002年的峇里島事件,使過去澳洲對印尼政策大幅專注於反恐和呼籲反對極端主義,直到2011年左右,減少的極端主義攻擊和印尼警方增長的反恐能力,才使雙邊關係轉以難民、澳洲國民於印尼監獄處境等為主題。然2014年起伊斯蘭國的崛起,使雙方反恐合作需求重新被點燃;面對印尼政經實力的崛起,與警方資料庫、情報分析技術的成長,印尼對澳洲的「干政」、「說三道四」更加排斥,使澳洲置喙印尼打擊伊斯蘭國的空間降低不少。但仍有些面向是澳洲可以努力的:兩國警方間加強合作,包括與印尼的國家反恐局(National Counter-Terrorism Agency )在內;擴大贊助澳洲、印尼間穆斯林社群的交流活動,協助破除澳洲歧視穆斯林籍國民的傳聞;反對印尼軍方插手反恐任務,避免強勢掃蕩推升政府與恐怖組織間的衝突。澳洲應記取2002年峇里島事件中對印尼責備式、教導式的發言在印尼境內引發反感的教訓,提升公眾外交手腕,並與印尼在利益重疊處展開反恐合作。

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印尼警方與軍方反恐能力持續升級。 圖片來源:Opinion.Red24.Com https://goo.gl/jkHjav

自我定位為「中型國家」的澳洲,始終有結盟與發展多邊主義的需求,長期參與亞太事務,並積極結交亞洲朋友,在亞洲世紀中力求鞏固脫歐入亞的成果。面對中美亞太競逐的不穩定環境,澳洲與印尼能否求同存異,成為彼此遲來的盟友?還是兩國將持續深陷互相猜忌的漩渦裡?這端視雙方能否超越彼此間歷史、宗教等面向的差異,在地緣政治穩定的渴望上尋求共同利益,並加強經貿往來作為深化安全合作,甚至全面夥伴關係的基礎。

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