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再說一遍我支持你:美國對台的「新六大保證」

圖:美國國會山莊
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今年五月中旬,美國國會兩院通過了一項支持台灣的88號「共同決議案」(HCR 88)。 在這個決議案中,首次透過決議案文字,將1982年時期,美國總統雷根對台灣的「六大保證」付之於文字。對於讀者而言,這個距今34年前出現的友台外交綱領,又再次被正式提及且文字化,到底有何意涵,而這對於台灣又有什麼樣的啟示,這值得我們一起來細細思索。

圖:美國國會殿堂

圖:美國國會殿堂

台灣的浮木:美國「六大保證」

在解讀美國2016年這個動作前,我們當然要先理解,美國目前對於中華民國台灣(以下簡稱台灣)的基本大政方針。從70年代開始到80年代初,美國政府透過一系列外交公報與國內法律,逐漸定下了三個大政方向:

一、在「一個中國」代表權爭奪戰上,承認中華人民共和國的代表權;
二、在西太平洋的安全問題上,構築了表達關切卻非正式盟約的「戰略模糊」;
三、在對台軍售方面上,明文將逐步減少,直至最終停止。

而這一系列的文件與法律,有個朗朗上口的說法,亦即「一法三公報」,分別是1979年的《台灣關係法》、1972年的〈上海公報〉、1979年的〈中美建交公報〉,1982年的〈八一七公報〉。

這一系列的動作,服膺的是一個更大的戰略目標,即為「中美關係正常化」,亦即中華人民共和國與美國建構正式的外交關係。

造成美國政府於70年代開始推動「中美關係正常化」,除了當時潛伏在美國情報體系的間諜「金無怠」外,目前主流至少有三個解釋。首先,美國外交菁英的思維轉換。自稱是中國人民老朋友的季辛吉(Henry Kissinger),因為他的博士論文就是研究奧地利外交家梅特聶的權力平衡,故相當崇尚「權力平衡」外交,自然在他當上國務卿之後,權力平衡外交成為其基本邏輯。其次,中蘇分裂。中華人民共和國在60年代末期,正在與蘇聯老大哥鬧不合,中蘇「珍寶島事件」後,雙方關係跌宕到了低點,於是給予美國尋求外交上盟友的機會。最後,冷戰中蘇聯的威脅持續擴大,提供美國誘因。因為蘇聯所帶來的威脅,讓美國不得不思考轉向支持中華人民共和國,以獲得更多的對抗蘇聯籌碼。

圖:中美破冰會面。美國國務卿季辛吉(左)、中國國務院總理周恩來(中)、中國領導人毛澤東(右)

圖:中美破冰會面。美國國務卿季辛吉(左)、中國國務院總理周恩來(中)、中國領導人毛澤東(右)

如果除去由美國國內的台灣民間力量,台灣人公共事務會(Formosa Association for Public Affairs, FAPA)所促成的《台灣關係法》外,中美兩國的討論順序與內容顯示,美國為了完成中美關係正常化,不惜一切滿足了當初中國政府所開的所有條件,亦即「斷交、廢約、撤軍」。〈八一七公報〉作為「一法三公報」的最後一個外交公報,最重要的內容就是「逐步的降低美國對台軍售的性能與次數,直到最終完全解決」。對台灣來說,剛好太平洋沒加蓋,這簡直就是要把台灣逼到太平洋裡去。

所幸,在中美簽署〈八一七公報〉之後,美國總統雷根於1982年接受由台灣政府所提出的「六大保證」並以此作為美台關係的綱領之一,台灣才可以稍稍站穩腳步。這六大保證最重要的幾點是美國政府保證不會就軍售議題上與中國事先商議、也不會逼迫台灣走上談判桌,也不會承認中國對於台灣的主權。

新六大保證的玄機

今年由美國國會所通過的「新六大保證」可以從幾個不同面向來解讀,包括:國會通過的政治蘊含、文本上改變的蘊含。

首先,今年通過的「新六大保證」是由美國參眾兩院所釋放出對台灣的友好訊號。1982年雷根總統所同意的六大保證,是只有美國的行政部門代表美國總統所同意的行政綱領,而繼任的美國總統都會再次追認該綱領,換句話說,美國國會並沒有主動同意這件事情,因為美國是行政、立法、司法三權分立的國家,於是每個新政府都會將該綱領再次傳達給國會以取得共識。但今年2016年美國國會主動通過,說明美國國會在未來也將繼續支持這一個行政綱領,這對台灣當然是個友好的訊號。但是,需要注意的是,這一個決議,本身並沒有法律效力,它所代表的意涵是,行政部門如果要這樣做,那麼國會本身是支持的。

其次,文本上的改變,則對台灣是個不好不壞的消息。讓我們看看六大保證新版與舊版的差別:

1982年美國總統雷根所同意的版本 2016美國國會通過的版本
美國不會設定對台軍事武器銷售的停止日期 我們沒有同意設定對台停止銷售武器的日期
美國不會修改台灣關係法 我們沒有尋求改變《台灣關係法》的計畫
美國不會就軍事銷售上事先與徵詢北京意見 〈817公報〉不能解讀為蘊含美國同意就武器銷售予台灣與北京事先諮商
美國不會調解台灣與中國 我們不會在美台之間尋求調人的角色
美國不會改變它對台灣的主權立場,亦即這問題必須由中國人和平解決,而且不會逼迫台灣與中國走上談判桌 我們也不會對台灣施加壓力來與中國談判
美國不會正式承認中國主權及於台灣 我們長期以來對台灣的主權立場也沒有改變

資料來源:作者自行翻譯整理

最明顯的,就是最後一條,也是台灣政府最在意的主權問題,顯然在新版的六大保證中改變了用字。美國國會改用「對台灣的主權立場也沒有改變」來取代「美國不會正式承認中國主權及於台灣」。顯然,美國國會用了一種更不敏感的字眼來處理敏感的台灣主權問題。如果用前後兩文本對照,然後用翻譯蒟篛翻譯的話,美國國會想說的是「美國總統以前這麼承諾過,我現在要說的,就是以前說的那句話,但我不想明講,you all feel me?」

而這個主權立場,從美國的一法三公報以及過去30年的運作是,「同屬一個中國,但中國主權還不及於台灣」。這個論述,就是美國國會在新的六大保證中將持續認可的。當然,六大保證是針對〈八一七公報〉而來,這個目的倒是原封不動的被保持住。

圖:美國國會山莊

圖:美國國會山莊

美國一貫的手法

但是,從美國立法部門的操作,我們還應該觀察出什麼?

首先,美國國會通過該決議,是表達對今年台灣新任總統的支持,同時也是手段多的展現。因為該決議的通過,就在台灣新任總統就職的前夕。這同時也說明,美國支持臺海事務的方式極其多樣化,除了行政部門之外,立法部門也有發揮的空間,而且絕對不僅局限於軍事以及經濟。

其次,美國用有彈性的作法來表達其支持。行政部門的支持,將會是一個過於明顯的訊號,然而透過沒有約束力的國會決議案,卻可以達到支持、鼓舞的作用,卻沒有嚴重的傷害到中美關係。且六大綱領的最後決策與實行,仍舊掌握在美國行政部門手裡,這對於美國而言,是一個同時滿足到中國與台灣的巧妙安排。

「用一句話來總結的話,美國立法部門用了一個非常有彈性的作法來表達對台灣的支持。」

然而,我們也不能將這個視為是一個外交上的重大勝利,因為美國立法部門也不過是重申了美國一直以來在臺海的戰略模糊態度。「新六大保證」針對的是〈八一七公報〉,但〈八一七公報〉依舊存在,但關鍵問題恐怕不在美國這邊,而是中華民國台灣到底在面對臺海局勢上,究竟是要採取冷和、冷戰、熱和呢?而不同的戰略構想下,我們會怎麼對待美國與台灣之間的安全承諾呢?

最近菲律賓總統杜帝特與中國的快速靠攏,一改前任總統艾奎諾三世與美國建立的緊密盟邦關係,使得美國的第一島鏈可能因此產生巨大缺口,雖然美菲軍事協定依舊存在,然而美國會不會因此更加重視與東亞盟邦之間的關係?未來的美國總統希拉蕊或川普,又會如何看待台灣在東亞的角色?外交的詭譎多變,恐怕任誰都很難精準預測。

 

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