Home專欄評論亞太戰國策一手拿錢一手拿劍:川普的外交戰略與東亞局勢

一手拿錢一手拿劍:川普的外交戰略與東亞局勢

美國總統川普,圖片來源:https://flic.kr/p/yascXN
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美國總統身為全世界最重要領導人的職位,影響國際局勢發展甚鉅。地產大亨川普(Donald Trump)的當選不僅出乎不少專家學者的意料,也為未來幾年的國際政經發展投下了一顆充滿不確定性的震撼彈。在川普即將走馬上任之際,認識其外交思維有助於管窺未來川普政府的外交作為。

川普在選舉的過程當中,雖然對歐巴馬政府的外交政策多有批評,但是由於川普在這場選戰中主打內政議題,故罕有完整地闡述自己的外交思維與對策的場合。本文主要從川普在今年四月底在國家利益中心(Center for the National Interest)的演講,以及今年三月和六月接受《紐約時報》(New York Times)兩場電話訪談等三個完整完整其外交觀點的場合中進行分析。

整體而言,未來川普將會在「美國優先」及「透過實力達到和平」的兩大中心思想上,重新界定美國與其盟友之間的權利義務關係、重新思考美國在多邊國際建制中的角色、探索重塑與中俄兩國關係的可能性,並將打擊伊斯蘭國(ISIS)與伊斯蘭極端主義置於優先地位。這將與歐巴馬時代的美國外交大相逕庭。

造勢晚會中的川普支持者。圖片來源:https://flic.kr/p/JbKgEB

造勢晚會中的川普支持者。圖片來源:https://flic.kr/p/JbKgEB

川普在外交上的中心思維

在討論川普所提出的未來可能採取的外交行為之前,筆者認為必須先針對其中心思維進行分析。瞭解這些關鍵概念之後,便有助於進一步瞭解川普所提出未來將採取的各種外交作為,亦有助於對川普沒有特別談到的議題與地區進行分析與預測。

首先川普不論內政外交,其中心思想是「美國優先」(America First)。他認為美國過去的外交與經貿政策並沒有把美國的國家利益放在優先地位,因此導致美國國家利益的損失與國力的下降。他提到「不論我們的盟友或是敵人都將她們國家置於我們的之上,因此我們除了要公平對待她們之外,也必須開始做相同的事情。[1]」因此他說「我的外交政策會永遠將美國人民的利益與美國的國家安全置於任何事物之上。這必須是第一要務。[2]」 他特別強調美國優先不代表美國會重返孤立主義,而是在將美國國家利益至於優先地位的前提下推動對外關係。

其次,川普認為必須要「透過實力達到和平」(peace through strength)。川普多次提到,美國國際地位受到其他國家的挑戰肇因於美國在軍事與經濟實力的下降,這導致「我們的盟友開始認為無法再依賴我們[3]」及「我們的對手不再尊重我們」1。因此,川普認為必須要重建美國的軍事與經濟實力,在追求義務公平的前提下持續向盟友顯示美國的決心,同時讓對手尊重美國的實力。

第三,川普強調對外行為的「不可預測性」(unpredictability)。他認為美國在對外行為的失敗很大原因是太具有可預測性了,因此導致對手已經對美國的作為擬訂好「反作為」,也導致美國的對外軍事部隊太容易成為對手狙擊的目標。他引用自己在商貿談判上的過去經驗,認為美國未來在外交行為上不可以太早、太明確地將其底線、目標、策略講出來,要保持不確定性與彈性以因應各種狀況。

最後,綜合以上的中心思維,川普可謂是標準的「現實主義者」(Realist)。他對於國家利益與實力,以及與其盟友在義務和經費分擔公平性的強調,相當類似現實主義理論中對於「權力」(power)的追求以及零和(zero-sum)利益的觀點。此外,他也從主權的角度看待國際合作,認為國際組織會拖累美國的國力,並影響美國自己做決策的能力,故對其持懷疑觀點[4],這點也與傳統與結構現實主義者相當類似。

川普正在提出美國優先外交政策演說。圖片來源:https://youtu.be/4Q_s6cXSv_8?t=1m45s

川普正在提出美國優先外交政策演說。圖片來源:https://youtu.be/4Q_s6cXSv_8?t=1m45s

對前任政府的批評

在前述的觀點之下,川普也對前幾任政府的外交政策有所批評。首先,他認為美國的資源過度分散,這使得美國不論在經濟或是軍事實力上都有所弱化。川普認為美國政府進行了過多不必要的花費、擁有過大的貿易逆差以及過度開放邊境,導致美國懷有巨額債務與受困於低經濟成長率。美國這樣的對外作為等於是協助他國重建但是弱化自己[5]

其次,川普認為美國盟友沒有盡到符合比例的義務。川普在多次的談話中都認為美國跟日本、南韓、北約、沙烏地阿拉伯等盟友間的協議並沒有使雙方權利義務對等,例如日韓如果遭到攻擊的話,美國有軍事協助的義務,但是反之對方卻沒有協助保衛美國的義務。另外他也提到雙方在軍事費用分擔上的比例並不符合比例原則,因此他認為這方面若未有改善的話,美國將可能抽離駐軍讓這些國家自己防衛自己。

第三,他認為美國盟友開始重新思考她們是否仍能信任美國。川普提到歐巴馬政府在伊朗核武協議以及在巴勒斯坦議題上的態度,讓以色列等美國中東盟友開始思考美國承諾是否仍具有可信性。此外,放棄在波蘭與捷克等地的飛彈佈署也對北約等歐洲盟國對美國的安全承諾產生疑竇。這些都會弱化美國的國際地位,而給予其他國家撼動美國在地緣政治上的地位。

第四,川普認為美國的對手不再尊重美國。由於美國國力的下降,以及其在盟友地位之動搖,這些都讓有意在地緣政治上挑戰美國地位的國家蠢蠢欲動。他特別提到中國在這段時間國際地位的提升正與此息息相關,他認為「…(我們)允許中國持續對美國的工作機會與財富發動經濟攻勢,拒絕對中國遂行貿易協定與對中國施加得以約束北韓的必要手段[6]」,這讓中國得以「佔美國的便宜」並在南海上為所欲為。

最後,他認為美國自冷戰以後在外交政策目標上沒有清楚的認知。川普提到美國在冷戰時期外交政策的最大目標就是要遏制蘇聯勢力的擴張,但是在蘇聯解體以後,美國外交政策在目標上彷彿無頭蒼蠅。他認為目前美國最大的對手是伊斯蘭極端主義,美國政府應該清楚闡述此立場,並從剷除伊斯蘭國與透過移民政策避免伊斯蘭極端主義進入美國國內開始做起。

未來的具體外交作為

基於前述的理念與問題,川普提到他就任以後,在外交政策上會有下列的具體作為。首先,他要重建美國的軍事與經濟實力。前面提到川普的外交思維當中有「透過實力達到和平」的概念,亦即為了重拾美國的國際地位,美國必須重建其軍事與經濟優勢。

具體而言,他希望更新美國現有的核武設備、重建美國軍備以建立無庸置疑的優勢、解決現有的債務問題,以及改變現有貿易、移民與經濟政策以強化美國國力並將美國國家利益再度置於第一位。

其次,他認為需要制定一個長期計畫以遏止伊斯蘭極端主義的擴散。除了前述提到剷除伊斯蘭國(ISIS)與透過移民政策避免伊斯蘭極端主義進入美國國內之外,他進一步認為伊斯蘭極端主義的遏止必須透過軍事武力與思想相結合,與伊斯蘭盟國合作方能成功的大業。

第三,川普認為必須要依據美國的利益制定外交政策。在「美國優先」的原則之下,川普針對不同的外交議題對這個原則進行說明。在中東議題方面,他認為美國應該追求區域和平與擊敗恐怖份子,不應該再繼續投入資源促進當地民主化或是協助重建當地政府。在與俄國與中國關係方面,他認為三國的最大利益是和平友好的共存,因此他希望能夠在共同利益的基礎上發展關係,同時他也認為中、俄兩國都是尊重實力的國家,因此美國國力與實力的重建將有助於美國未來在相關談判與交往上取得優勢地位。最後他提到,希望能跟北約與亞洲盟國就財政義務再分攤以及制訂得以對付共同挑戰的新戰略上與這些國家進行高峰會晤。

此外,川普也在不同的場合下提出了其他外交作為與態度。例如,他對有損美國主權的國際合作持懷疑態度並誓言未來將不會加入其中、希望可以與盟國共同提倡與宣揚西方價值觀與制度來取代軍事佔領、揚言要退出《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》(Trans-Pacific Partnership,TPP)及《巴黎氣候協定》(Paris Agreement)、重新檢討《北美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement,NAFTA)等。

TPP領袖高峰會。圖片來源:wiki

TPP領袖高峰會。圖片來源:wiki

川普外交下的東亞局勢展望

總體而言,短時間內川普外交的重點會放在中東議題的處理上。針對東亞地區,應該不會像歐巴馬政府時代的亞太再平衡策略一樣,在外交政策順位上如此前面。不過針對東亞的一些重點議題,如美國與日本、南韓間的同盟關係、美中關係、北韓問題、南海議題等,川普也都略有提及。

從美日關係來看,筆者認為關鍵點在於美日同盟以及TPP未來的發展。目前日本雖然負擔駐日美軍高達74.5%的費用(日本一般俗稱「思いやり予算」),但是川普對於日本在美日同盟間義務的不平等感到不滿。在此情況下,川普政府對於日本尋求「國家正常化」等將「自衛隊」逐步改成正常國家的「軍隊」的作為應該不會有太大反對,因為這樣子日方的行動空間變大、限制放寬,雙方的義務也可以更為平等。

TPP方面,川普已經明言美國將會退出TPP,因此接下來的問題在於日本是否會承接原本歐巴馬政府所扮演的角色,成為繼續推動TPP的推手。這時候問題就包括兩點:首先,原本已經談好的協議內容,如農產品、智慧財產權、專利、汽車工業等內容勢必會因為美國的退出而必須要重啟談判,而此談判過程曠日廢時;其次,少掉美國這個大市場之後,TPP對於目前已經簽署協議的國家以及表達過參與意願的活家是否仍具吸引力也會是很大的問題。

日本首相安倍晉三趁著前往秘魯參與APEC之際,成為川普在當選之後會面的第一位外國首腦。雖然說兩者的會談內容並未公開,不過從會後雙方的反應來看,未來美日同盟仍將會是亞太地區重要的影響因素。

在朝鮮半島議題來看,美韓同盟以及美韓聯軍的地位未來會如何發展,是值得關注的焦點。目前美韓聯軍已經是由全權美國主導改成「戰時美國主導、平時南韓主導」,未來究竟南韓方面的主導力是否會增加、南韓所負擔的駐韓美軍費用增加幅度為何(目前是負擔40%),以及駐韓美軍數量是否會減少,都值得觀察。

在北韓問題方面,川普多次提到歐巴馬政府所採行的對北韓「戰略忍耐」政策相當失敗,不僅未改善雙邊關係與北韓核武問題,反而期間促使北韓多次試射核武、氫彈與彈道飛彈等,進一步拉高原本的緊張情勢。川普認為美國應該要善用中國作為對付北韓的籌碼,並迫使中國善盡其約束北韓的角色。此外,川普也對日本及南韓未來擁有核武持開放態度,此舉這視為是用來制衡中國與北韓核武威脅的手段。

美中關係上,他認為美中關係的改善是建立在雙方的共同利益之上,因此他不排除任何談判與接觸來尋求雙邊關係改善的可能性,不過他也認為中國是搶走美國國內的工作機會、操控貨幣匯率、與美國進行不平等貿易、對美國進行駭客攻擊以竊取情資的國家,故提到不排除使用包括貿易在內的各種手段約束中國的行為。近來,川普甚至表達願意將向來被視為不可侵犯的「一個中國」政策來跟中國進行談判,這會如何影響美中關係與兩岸關係,也值得觀察。

川普同時也對中國在南海的行為表達不滿,他認為這是肇因於「…他們如此恣意妄為(指在南海島礁上建立軍事要塞)是因為他們不尊重我們的總統及不尊重我們國家…」[7],因此必須要回歸到「透過實力達到和平」的作為來約束各方在南海的行為。

在美國與東南亞間的關係上,歐巴馬政府可說是歷來的美國政府中最重視東南亞關係的政府,他不僅本人參訪過九個東協會員國(汶萊以外)、親自出席過大部份東協為主題的國際會議,並在任內舉行了第一屆的「東協─美國會談」。未來東協是否會因此重新調整與大國間的關係、是否會進一步強調「東協中心」的原則,以及美國與東協的所建立的密切關係是否會發生變化,都是值得觀察的重點。當然,在歐巴馬政府任內與美國改善關係的越南以及緬甸,還有跟美國交惡及略為疏離的菲律賓、馬來西亞、泰國等國未來跟美國之間的關係會如何發展,也都值得關心。

川普所揭櫫的幾項外交原則,包括「美國優先」、「透過實力達到和平」、「不可預測性」等,都有別於歐巴馬政府比較強調多邊主義、全球化、國際建制、裁軍裁武的立場。因此,川普政府下的美國外交政策亦將有所變化,而這也將牽動著東亞局勢的發展。

川普這隻「黑天鵝」究竟會為亞太地區帶來什麼樣的機會、風險與變化,也將會是左右未來此區域的變化,值得我們特別注意。

美國總統川普,圖片來源:https://flic.kr/p/yascXN

美國總統川普,圖片來源:https://flic.kr/p/yascXN

 

 

[1] 原文內容:” Both our friends and enemies put their countries above ours and we, while being fair to them, must start doing the same.”

[2]原文內容:” My foreign policy will always put the interest of the American people and American society above all else. It has to be first.”

[3]原文內容:” Our friends are beginning to think they can’t depend on us.”

[4]原文內容:” I am skeptical of international unions that tie us up and bring America down and will never enter…we will never enter America into any agreement that reduces our ability to control our own affairs.”

[5]原文內容:”…rebuilding other countries while weakening our own…”

[6]原文內容:”…allowed China to continue its economic assault on American jobs and wealth, refusing to continue trade deals and apply leverage on China necessary to refrain North Korea…”

[7] 原文:”…they do that at will because they have no respect for our president and they have no respect for our country…”

 

 

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  1. Our rivals no longer respect us. []
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