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[歐亞連線] 英國上議院改革:理念與利益的爭辯

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英國上議院改革的政見,在英國2010年大選時是三個主要政黨的政見,但是法案到了現在卻一直都無法通過,成為一個大家都想做,但沒有人真的做的事。就在最近,執政的保守黨-自民黨政府提出改革法案,要讓上議院的議員多數成為民選,結果遭到許多保守黨議員反叛,連支持改革案的在野黨工黨也為了凸顯政府缺失,不願意表態支持;最後改革案在表決前的最後幾分鐘狼狽撤回,以免尷尬地以否決告終。

上院的改革案在執政黨內部出現分歧,部分的保守黨議員不願意支持改革法案,而同在執政聯盟內的自民黨則希望改革案通過,兩黨在這個法案上的分歧將可能對執政聯盟的合作造成影響;另一方面,在野的工黨雖然樂意支持改革,但卻也坐壁上觀,坐看執政聯盟的內部紛爭。這個改革案反應了英國政壇當前政治理念上的辯論,也同時反應了各政黨之間的利害關係,本文在此略作介紹。

爭議中的改革

英國的上議院歷史可以追溯到11世紀,雖然經過歷次改革,權力不斷削減,但是目前仍然維持了法案的提案權,部分議案的審議權,並扮演著提供法案修改與專業意見的角色。上議院較有爭議的特性在於,議員的組成完全非民選,有少部分教會代表與世襲議員,剩下的多數則為終身議員,他們的身份可由政黨提名、上議院提名委員會提名、皇室任命,或者政府建議皇室任命。這樣的議會組成,若站在民意政治的角度來看,既然議院掌握了一定的政治權力,那麼他們行使權力的正當性來源就必須受檢視,最好的方法便是看其有無民意基礎;從這個角度看,進行民選似乎是最合理的方案。

然而,英國是個重視傳統的國度,且上議院一直以來也扮演了一定的重要角色,這個改革自然會引發反對聲音。反對上議院改革者主要理由有三,其一是民選的上議院將會帶來更強勢的上院,會對立法與施政效率造成影響;其二是當前國際與國家經濟情況危,何必消耗政治與社會資源如此充滿爭議的法案;其三,也是最擲地有聲的,目前上議院有發揮作用,透過政治色彩較弱的終身或世襲議員,他們多半能發揮經驗上或者特殊專業上的意見。

但是對於支持改革者來說,這些主張都站不住腳。首先,英國的內閣政府在世界的民主國家當中堪稱集權,擁有過於強大的權力,而下議院多數黨又是執政黨,造成監督制衡的力道薄弱;民選的上議院若能較為強勢,雖然可能犧牲一些效率,但卻可達成監督制衡的效果。

其次,所謂上議院改革爭議很多並非事實,這個政策在主要政黨政見中都可以看到,反對者自己就是最主要的障礙,並不代表這個法案的通過會造成多大的資源浪費。

最後則是,如果需要一個專業與有經驗的上議院,那就讓政黨把人選提名進去,用選票選出來,這並非目前制度的特性,靠民選也有可能達成;更何況民選還能夠兼顧民意正當性。

是改革也是權力競逐

但以民選為主的上議院是否真的能夠取代目前上議院的角色,甚至擴張其功能,這點也是不無疑問的。目前英國上議院的組成份子,大多在民間的經驗豐富,且不論在專業素養與個人言行舉止上都相當亮眼,而彼此之間即便有政黨傾向,但因為並非民選出身,也沒有選票壓力,因此議事時的政治考量或選舉語言並不常見。根據倫敦大學學者Meg Russel的研究,多數的民眾被問到希望民選的政治人物有怎樣的行為舉止時,多數人的描述更像是在形容上議院議員。

目前的法案如果通過,未來多數上議院議員將會以比例代表制的方式選出,任期15年,同時分成三批交替改選,每次改選三分之一席次(80席)。比例代表制的設計有利於小黨在上議院獲得席次,特別是目前在下議院扮演關鍵少數的自由民主黨;任期15年則試圖避免頻繁選舉激化上議院的政治色彩。此外,內閣首相握有60席的議員任命權,目的除了確保下院多數內閣能在上院有穩定的力量外,也提供了政黨中資深政治人物退休的選項。受負面影響最大的是主教,上院目前擔任議員的主教將有一半將去職。

這個法案就目前英國的政治情勢來說,將可能對政局帶來影響。雖然選舉後的上議院對自民黨最有利,但是以比例代表制的方式而言,目前自民黨也只有10%的支持率,保守黨支持率也低於工黨;如果選舉的結果對內閣整體不利,甚至可能導致下院改選,那麼也不會是自民黨願意看到的事情。對於工黨來說,雖然目前工黨支持率優於保守黨,但是他也要確保自己在未來可能輪到自己成為多數黨時,能爭取到自民黨的支持,因而有些頭鼠祭器;工黨在這次上院改革法案中不表態的作法,惡化其與自民黨的關係。

簡言之,從政治局勢角度觀之,上院改革案一旦通過,勢必帶來政治版圖的調整,而目前三大主要政黨要不還沒準備好因應變局,要不根本不希望這個變局發生,於是出現目前這樣的僵局,看來在理念上爭論不休,但在現實政治利益考量上,更是斤斤計較。

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