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[歐亞連線] 德黑蘭的春天

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文/張育軒

軍中作家公孫嬿曾在其著作中東采風中這麼描寫德黑蘭

記得初抵德黑蘭那年,看見滿院的玫瑰花,與詩意盎然的垂柳,以及其他的樹木,在雪中抽芽,梅花則一之獨艷……….誰料太陽一出,雪化未久…抬頭一看,那柳條如鞭,掛著嫩葉綠的新葉,已在風中盪漾了………

德黑蘭本來就是長年晴天,美日都是藍天如洗,四季皆然。春天的腳部落在拂人的微風上,煞時各類品種的玫瑰開始在我家爭奇鬥艷。(p. 174)

這個春天對伊朗來說特別不同,這是第一次伊朗和P5+1 (英法德俄中美)達成協議,將長年懸而未決的核能問題達成解決共識。在四月二號擬定出解決框架。有幸促成這一切的是2013年上任的總統魯哈尼(Hassan Rouhani),在最高領袖哈米尼(Ali Khameini )的信任之下,過去一年當中馬不停蹄地談判。而這份協議就是各國與伊朗的外交成果。其政治意義遠遠超出核能本身。

這份協議如春暖陽光般,將過去的不愉快一照而化。但這協議卻是多麼地得來不易,三月的諸多事件仿彿任一件都要推翻正在進行的談判。

 

一場外交大戲

三月以來,這場曠日廢時的談判進入了最後的環節,美國國會設下的期限儼然只剩下一個月。各方都屏息等待六國外交官是否能與伊朗解決這個延宕數十年的問題。伊朗希望讓國際社會相信其核子計畫只用於發電用途來換取取消施加在身上一系列的經濟制裁,而國際社會希望移除伊朗製造核武器的能力,至少減緩其製造出來的時間。

去年11月雙方達成了一份短期協議,伊朗暫停製造可以用於生產核武的高濃縮釉換取減緩一部分制裁,以建立某種程度上的政治互信。短期協議到今年六月底截止,伊朗證明他是一個守承諾的政府,而參與談判的大國也證明橄欖枝不是假的。

但是雙方都期盼一勞永逸解決核子問題,伊朗不樂見繼續飽受核子問題所帶來經濟制裁的苦惱,加上上一任總統艾哈邁迪內賈德失敗的經濟政策導致伊朗生活日益困頓。國際社會則希望藉由阻止伊朗獲得核武器來避免整個地區陷入軍備競賽。十年前伊朗總統哈塔米(Mohammad Khatami)就有試圖與時任美國總統柯林頓接觸希望解決這個問題,可惜無果。魯哈尼雖然是領導層內部人,立場偏向改革派,選舉時受到改革派支持,如今時代不同,捲土重來再來一遍。

經濟學人近來曾嘲弄外交這門藝術。在一般建築學當中,結構根基不穩的建築充滿問題,但是在外交當中卻已經難能可貴,妥協與討價還價乃是外交的本質。要知道外交上達成協議往往曠日費時,又何況是具有高度政治敏感的核子問題。

這棟建築在三月初迎來了第一槍。伊朗最高領袖哈米尼收到來自共和黨參議員Ted Cruz 聯名47名議員的威脅信件,這些國會議員揚言斷送自己的行政首長所達成的任何外交協議,更嗆聲說總統任期只剩兩年,而議員經常連當好幾任。如果假定一個國家的政治訊息都單一且一致那麼就造成嚴重的誤判,奧巴馬可能也會擔心自家人壞了自己正在進行的大業。所幸哈米尼並沒有理會這封信,知道這信源於美國的黨派之爭,伊朗外交部稱這是一封政治宣傳。會議得以照常進行。

為此美國報章還模擬哈米尼回信給這些議員,調侃美國制度和伊朗有多相似。伊朗國家領袖和美國國會議員都可以在位數十年。

隨後以色列總理親赴美國國會發表演說,達到了反對伊朗核子協議公關活動的最高潮。以色列總理不惜破壞一系列外交慣例在國會抨擊盟友奧巴馬的政策,認為沒有協議比有協議好,只有完全拔除伊朗核子設施才是正軌,即使這是不可能的事情。但厭倦海外行動和以色列在該地區暴行不斷的美國人恐怕難以買單。

伊朗忽略了這些反對的宣傳,事實上可能也無法打消簽訂協議的決心。但接下來這個事件應當讓伊朗有所警惕。25號沙烏地阿拉伯聯合海灣各國,加上埃及、巴基斯坦等國空襲葉門的胡賽(Houthis)組織。胡賽組織近來在當地政治上大有斬獲,幾乎控制整個北部地區,而該組織長期接受伊朗的支持,但稱不上伊朗的重要夥伴。重要的是,沙國的行動同時有美軍的情報支持。這次空襲無論沙國打什麼算盤,但對伊朗來說政治意味恐怕有點濃厚。在伊朗看來,奧巴馬這步棋顯然在給伊朗壓力,讓德黑蘭的領導層警覺美國不會任伊朗與取予求,而伊朗在地區上的對手比以往更團結。

這令人不禁想起70年代季辛吉(Henry Kissinger)在與越共談判期間,出手轟炸寮國補給線一樣,給足對手壓力。外界很難得知伊朗的領導層如何判斷沙國的軍事行動對於核談判有什麼樣的影響,但伊朗發表聲明痛斥沙國這種的軍事行動,大致上可看出伊朗有所警覺。

最關鍵的環節來到最後一天三月三十日,這天是期限的最後一天,過了這天晚上雙方都可以以期限已到為由打道回府,但顯然沒有一方願意就放棄投注如此多心力的計畫。伊朗談判團一旦空手而歸就給了德黑蘭那些反西方的強硬派一個天大的機會,而美國國務卿凱瑞回國也會讓奧巴馬六年來的努力化為泡影。但奧巴馬讓凱瑞擺出了隨時準備走人,逼迫伊朗接受某些條件。伊朗是談判老手,不會輕易被奧巴馬給唬弄,如果奧巴馬想放棄早就放棄了,不會拖過期限之後還擺出這麼一招。

這場外交大戲最終在雙方堅持之下交出了成果,四月二號在瑞士洛桑開會的飯店宣布達成的框架協議。協議中列出了雙方同意的主要目標,而將接下來利用兩個月協商施行細則。伊朗同意大幅裁減核心機運作的數量,並容許國際社會無限期監督自己的核子設備。國際社會則取消全部所有與伊朗核子計畫有關的制裁。

當洛桑的好消息傳回伊朗的時候正是伊朗人慶祝新年Nowruz的最後一天。今天的伊朗人都是獅子,都是勝利者(伊朗諺語: 獅子像徵勝利者,狐狸是失敗者) 新的一年新的希望,也許今年工作機會就會變多,可以匯款到海外,物價會下跌,政府有新的資金投入公共建設,產品銷往國外會更方便一些,商店裡也可以多見到一些國外的好東西,也許終於國際社會願意承認伊朗也是跟他們平起平坐的國家了。

事實上制裁不會這麼快解除,但好消息總是抵達了德黑蘭的街頭了。

 

協議到底好不好?

這份協議到底好不好呢? 目前該協議還未完整,施行細則未定,公開的資訊只有當天各方外交官所透露出來的原則部分,因此我們只能從所知的資訊判斷。從外教觀點來看,該協議可以發現幾點值得稱許的部份。

第一個是該協議完完全全只聚焦於伊朗的核能問題,而把其他政治問題通通排除。這麼做可以讓協議的成功機率變高,避免不必要的政治議題介入。比如說以色列就要求最終協議必須包含承認以色列主權,奧巴馬而後回應這是不可能的事情。外界難以得知外交官們花了多少時間讓這份協議保持單純不複雜,這點非常值得稱許。

第二是分段進行。根據記者會當天的內容。協議的期限根據類別區分。伊朗停止製造高濃度鈾為十年,低濃縮釉數量降低到300公斤維持十五年,接受國際原子能協會監督為無限期。這些使得較核心的部份期限較短,雙方有迴旋的餘地。而較為可接受的部份期限拉長,使得協議得以持續。

當然,因為目前完全沒有官方的文件,因此所有細節內容都有待最終的確認。但就目前來看,這份協議堪稱對雙方都有利。前美國國務卿季辛吉就稱之為經過審慎思考。

困難才剛開始

然而魯哈尼和奧巴馬不能高興地那麼早,越往後面的路越荊棘。協議本身的細節仍未敲定,華府或是德黑蘭的反對者都有可能從細節上挑毛病。部分協議的執行期約10年,有些則長達25年。儘管談判團與參與國的外交官在這數個月中建立起良好的關係,但德黑蘭的領導層與西方仍敵意甚深。伊朗內部的強硬派仍然健壯,在最近的專家會議選舉上面(Assembly of expert,相當於上議院,有權決定最高領袖的接替) ,強硬派的Mohammad Yazdii 擊敗Rafsanjani當選議長。現任最高領袖哈米尼年紀也大,健康狀況傳聞有所疑慮。下一任領導人會支持這份協議到什麼程度也是未知。

有趣的是,伊朗的強硬派似乎支持這份協議。伊朗革命衛隊將軍Mohammad Ali Jafari已然表態支持,一場在德黑蘭的強硬派抗議也被當局叫停。儘管最高領袖哈米尼至今仍保持沉默(身為最高領袖總是最後出來發言,但往往一槌定音),但德黑蘭的政治風向已經可以看出對這份協議表達出的支持。

危險的地方來自於華盛頓。共和黨控制的眾議院和參議院與奧巴馬關係極差,也揚言要阻撓這次協議。令人擔心這些政治口水會轉化成政治行動。另外務實的奧巴馬只剩下兩年任期,無論是野心勃勃的西拉蕊或是任何一個共和黨參選人,重新建立互信是不必說的,都恐怕沒有奧巴馬來得可靠,在外交政策上也難保比奧巴馬溫和。

無論如何,伊朗和西方已經朝向終結長達三十年的怒目相視邁出了第一步。

 

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