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歐盟非法移民和難民問題

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今年四月份一連串地中海發生的五起船難,釀成1200人喪生的慘劇,歐盟非法移民和難民人權問題頓時受全球關注。截至今年5月7日為止,國際移民組織估計超過1800人死於穿越地中海的途中,相較去年同一時間僅有207人。

根據「國際移民組織」(International Organization for Migration, IOM)統計,光是今年抵達義大利、希臘、西班牙和馬爾他的移民總數已達63,500人,多數來自厄利垂亞(Eritrea)、索馬利亞、奈及利亞、甘比亞和敘利亞。不論非法或合法移民,多數人的動機不外乎是為了追求更好的生活,逃離戰火和貧窮,不斷從非洲或中東經由陸路或海路進入歐洲。

歐盟對非法移民問題的力度不足,普遍受外界批評。歐盟執委會於是緊急在5月13日提出一份全面處理移民的方案「歐洲移民議程」(European Agenda on Migration),隨後歐盟執委會在5月27日採用了首份提案(European Commission makes progress on Agenda on Migration),全面加強移民的管理。

提案內容包括處理尋求歐盟庇護者重新安置、對抗移民走私、頒布入境指紋按捺指導方針、藉由公眾諮詢改善歐盟藍卡制度以及頒布新的行動計劃強化先前的「崔萊頓聯合行動」(Joint Operation Triton)。

本文則就歐盟執委會所提的「歐洲移民議程」,來看歐盟現階段對非法移民與難民如何應對,以及歐盟所關切的重點。

歐盟執委會公布「歐洲移民議程」(European Agenda on Migration)。 圖片來源:http://goo.gl/31gNHy

歐盟執委會公布「歐洲移民議程」(European Agenda on Migration)。
圖片來源:http://goo.gl/31gNHy

 

歐盟應變機制

在非法移民方面,可從幾個大方向來探討:第一是海上救援,目前地中海區域的救援任務主要由義大利海軍負責執行,代號為「我們的海」(Mare Nostrum)。在歐盟方面則由「歐洲國際邊界管理署」(Frontex)負責。

關於地中海的部分,Frontex將任務分割成數個部分,東地中海主要由希臘主持,22個歐盟國家參與配合,主要目標是處理從土耳其西海岸和埃及到希臘和義大利間的非法移民和跨境犯罪活動,任務代號是「波賽頓」(Poseidon)。

中地中海則是由義大利主持,21個國家參與配合,任務同樣是處理非法移民和跨境犯罪,代號為「崔萊頓」(Triton)。非洲經由地中海偷渡到歐洲的航海路線多涵蓋在上述兩大任務內,義大利和希臘海軍和海巡單位責任重大。在「歐洲移民議程」內,歐盟目標是增加Frontex上述兩任務的三倍預算,以滿足Frontex對各成員國的支援以及拯救海上移民的性命的雙重任務需求。

第二是打擊非法走私,歐盟執委會副主席/高級代表莫格里妮(Federica Mogherini)已經就系統性辨識、捕獲和摧毀走私船隻提出「歐盟共同安全與防禦政策」(Common Security and Defense Policy, CSDP)可能的行動方案。「歐洲刑警組織」(European Police Office, Europol)也立即強化其資料庫以利辨識潛在可疑的船隻並監視其行動,除此之外Europol也肩負移除遭走私集團非法利用的網路內容。

難民安置問題

難民安置在「歐洲移民議程」內有兩種表述方式,分別是「resettlement」和「relocation」,字面上都是重新安置之意,但涵義卻大不相同,聯合國難民署(UNHCR)對「resettlement」的定義是,「一國難民選擇與移轉至第三國尋求保護,且獲得該第三國承認並賦予其永久居留的地位」(‘the selection and transfer of refugees from a state in which they have sought protection to a third country that admits them – as refugees – with a permanent residence status’),「resettlement」是對陷於生命和自由危險中的難民保護機制。歐盟預計在兩年內提供兩萬個安置的地點,並在15-16年間編列各五千萬歐元的預算以支援該方案。

「relocation」則是牽涉歐盟內部各成員國對難民安置分配的問題,舉例來說,A國同意B國轉移難民至A國定居,減輕B國國內難民的負擔,但僅限於歐盟各成員國間的難民移轉,不涉及歐盟外的第三國。「relocation」是彰顯歐盟各成員國在移民各國共同承擔難民問題,而不是由特定國家概括承受。

從目前難民移入歐盟的路徑來看,多數難民大多由第一線特定的沿岸國和邊境國家承擔,以今年多起地中海船難為例,非法移民或難民多是以航程距離較短的蘭佩杜薩島(Lampedusa)和西西里島(Sicily)為目的地,另一方面歐盟對生命或自由遭受威脅的難民有「不遣返原則」(non-refoulement)制度保障,義大利在難民處置上自然承擔較多的義務。

「歐洲移民議程」提及執委會得依歐盟運作條約(TFEU)第78條第3項,就成員國面臨第三國國民突然移入的緊急情況,部長理事會得頒布臨時措施。就此,目前執委會設計了一套了對難民的暫行分配方案,標準是參照各成員國的GDP、人口數量、失業率以及過去尋求庇護的人數等。預計到2015年底,歐盟會提出一正式提案處理難民安置的問題。

地中海滿載非法移民的船隻。 圖片來源:http://goo.gl/Nna8HK

地中海滿載非法移民的船隻。
圖片來源:http://goo.gl/Nna8HK

 

 

問題難解

當歐盟提出難民配額的構想,英國右派卡麥隆政府首先跳出來反對,認為歐盟的作法只會鼓勵更多非洲和中東難民與非法移民湧入歐洲,無法根本解決問題,而是傾向從源頭著手,發動軍事行動摧毀走私集團組織與船隻。

但部分看法認為,歐盟若執行軍事行動,範圍限於公海,若要進入沿岸國管轄海域摧毀走私船艦,則需聯合國安理會做出決議才可發動軍事干預。另一考量點是,目前大多數走私集團都是隨機雇用當地漁船,規模不大,若歐盟軍事強勢消滅走私船隻,基於市場供需亙古不變法則,走私費用將隨之飆升,在高報酬的誘因下,當地有軍武實力的集團極有可能冒風險投入,使情勢更加複雜。

而據截稿前6月8日的最新消息,今年抵達義大利領土的難民和非法移民已接近5萬人,英國皇家海軍堡壘號(HMS Bulwark)艦長Nick Cooke-Priest 更指出目前還有約45萬到50萬人在利比亞沿岸等待海路走私到歐盟。一向以世界人權保障領先者自居的歐盟,該怎麼在難民庇護與各成員國利益間取得平衡,是一大挑戰,也考驗著歐盟諸國領導人的智慧。

 

延伸閱讀
Migrant backlash grows as Italy arrivals top 50,000,France 24, 08/06/2015
EU’s war on migrants will boost ISIS – but perhaps that is the point,RT,19/05/2015
Europe’s Shared Responsibility for Migrants,NY Times,05/06/2015
Refugee Flow Jumps 50% as EU Mulls Asylum Plans,Bloomberg Business,12/05/2015
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