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[歐亞連線] 歐盟出了什麼問題?

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過去數個月來全球被希臘與歐洲債權人的談判弄的心驚膽跳,希臘退出(Grexit)的論調不時提起,而全球關於這場危機的辯論環繞著希臘的債務與經濟、歐洲官員的處理方式逐漸上升到歐盟的根本結構問題。事實上,誠如事情所發展的來看,希臘問題不只是經濟問題,更是政治問題,牽動整個歐洲的根本架構。德國在這次危機處理當中所展現的強硬不僅遭致來自美國和歐洲左派的抨擊,更使得所謂「德國問題」再度浮上檯面。

歐洲聯盟,這個象徵人類政治成就的超國家組織的未來是什麼?主權國家與超國家組織該怎麼安排權力分配?民主又在什麼樣的框架下更為正當?歐洲人,以及包含在內的德國人、希臘人等該如何相處?在這次危機當中是一個時新思考這個問題的時候了。

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圖片來源:https://goo.gl/0k3XyK

歐盟的價值

在2000年左右,一般普遍認為歐盟是主權國家體系的下一個階段,曾經彼此征戰的各國願意放下武器建立一個機構確保和平。捷克政治學家Karl Deutsch 在1957年就曾言歐盟是一個「安全社群」-一個成員彼此之間願意用外交而不是武力才解決紛爭的社群。沒錯,今天歐盟的產生必須歸功於兩次世界大戰的血腥歷史。在20世紀歐洲經歷了戰爭、種族屠殺、佔領、侵略以及內戰。正是對這些慘痛歷史經驗有了教訓,歐洲統合才得以進行。邱吉爾就說: 「沒有比會投資在嬰兒牛奶上更好的社群。」

隨著歐元的引進、歐洲統合進一步的加深以及歐盟的東擴,對於歐盟的討論開始有了一些積極向外的論調。一些學者認為歐盟是柔性強權(Civiling power),象徵著國際政治的下一個階段,可以透過作為榜樣來將價值觀和和平輸出到世界上的其他地區。

的確,歐盟確實逐漸承擔一些人道救援的角色,也漸漸地輸出自己的道德立場。比如歐盟非常關心各國的死刑狀況就是例證之一。不似美國的大棒加蘿蔔策略,或者中國無視人權的純商業心態,歐盟在策略上可說是較為圓融,但難以談得上說服力。

不過這些海外的擴張對普通歐盟公民來說或許有點遙遠。對於普通歐洲人來說,隨著過去十幾年的發展,歐盟逐漸演變成為一個權力遠大於一般國際組織小於一般國家的超國家組織,各式各樣的細節現在充斥著歐盟的影子,從食品標籤到保險套的大小,布魯塞爾的官僚訂立了通則,逐步地打消各國之間的差異。歐洲各國政府現在把各式各樣的主權移轉到歐盟身上,但外交、收稅跟國防這三樣還是牢牢握在手中,簡單舉例,你在巴黎被搶,難不成打電話給歐盟官員?

歐盟的存在體現在各式各樣的規定、政策以及共同貨幣當中,這些規定有些很惱人,有些卻給歐盟公民前所未有的方便。自由居住與遷徙乃是最明顯的例子。沒錯,歐盟帶來了和平,只消想想一百年前各國是如何大打出手,現在的和平便顯得彌足珍貴。歐盟同時也帶來了便利性,由一群在布魯塞爾叫不出姓名的官員所制定。

不完整的貨幣聯盟

然而歐盟不是國家,而且不是傳統意義上的國際組織,歐盟的合法性來自各國政府和議會。儘管歐盟有自己的議會,但往往淪為橡皮圖章。歐盟沒有自己的稅收,收入仰賴各會員國的繳納,主要由德、英、法、荷、奧這幾個經濟好的西歐國家承擔。歐盟也沒有自己的軍隊(有小部隊)。

有趣的是,歐盟有歐元這個單一貨幣系統,也就是歐洲各國共同使用單一匯率,而印鈔的權力則轉交到歐洲央行手上。收稅跟借債的權力,仍然留在會員國手中。用術語來說就是缺乏財政聯盟的貨幣聯盟。一開始歐元建構了美好的願景:共同使用歐元的會員國將促進貿易和經濟,使得歐元區變成更富裕的經濟體。講白了就是你好我好一起好。

理論上,在一國當中有些地區生產力高,有些地區生產力低,富裕的地區便需要把財富轉移到貧困的地區。在台灣你不可能指望偏鄉帶給整個台灣什麼經濟上的果實,但你也不會懷疑需要投注較多資源在這些相對貧困的區域。然而這套邏輯在歐元區卻不太通,因為歐盟想要這麼做的時候只能使用他有限的經費。事實上,歐盟大部分的經費都花在農業補貼和官僚組織上面。而握有貨幣製造權力的歐洲央行在法定職權上,也只限於調整匯率而已。因此現在再檢討歐盟問題上面有人就把過度擴張,納入過多的貧窮歐洲國家當作原因之一。不過這牽涉到當年的政治局勢,如果不將這些前蘇聯國家儘早納入歐盟,難保他們不會再度投奔共產主義。

希臘危機

這就是2008年金融危機之後歐元區所暴露出來的深層問題,歐元區各國經濟實力相差巨大,最富裕的德國的GDP是希臘、愛爾蘭、葡萄牙等國的近20倍以上。希臘人每週工時比德國人大約多七個小時(42.2:35.6)但是生產力卻差近一倍(76:123)。

這些潛在的問題只要經濟保持成長,不爆發危機,歐盟對弱勢經濟體維持補助就可以繼續保持。2008年的金融危機戳破了歐元區美好的假象。愛爾蘭,冰島,義大利,西班牙,葡萄牙等都相繼爆發債務危機。誠如時至今日的發展表明,希臘是獨特的一個案例。不只是因為希臘的債務對上GDP更為龐大(173%),希臘的經濟競爭力較差、政府效能低落、工業基礎薄弱、稅基不穩、逃漏稅嚴重、還得被半強迫式地購買德法等國的軍火,其地裡位置直接面對地中海移民的衝擊。

如今歐洲三架馬車(IMF、歐洲央行、 歐洲執委會)開出的藥方是大幅的私有化與增稅。這無疑是給脆弱的希臘經濟雪上加霜。希臘觀光業已然承受歐元所帶來的高匯率,增稅對急需復甦的希臘經濟有害無益,更遑論25%的全國失業人口。500億的第三次紓困基金一半以上用在於償還外國欠款,意味著這筆錢根本不會流經希臘人手上。這套自由化掛帥的新自由主義藥方在過去通常都是開給非西方的亞非國家,國家財富遭賤賣外國的私人企業,普通民眾往往苦不堪言。

這套藥方還有政治上的代價。如果現行的這套藥方(緊縮加增稅)讓希臘經濟更加沉淪,完全沒有機制可以苛責歐盟官員,甚至一直在背後主導的德國政要。正因為歐盟官員向會員國負責,特別是大國,而大國的政要向其選民負責。希臘人最終/已經發現他們的命運只能任歐盟內的強權宰割。通常這種情況在發展中國家隨之到來的是革命與暴動,無怪乎一些人諷刺到希臘公投是多麼溫和的做法。

因此IMF的官員或是部份經濟學家都同意,唯一解決希臘危機的方法就是債務減免(俗稱Hair cut),筆者個人拙見認為更應該延緩債務支付,先讓投資與改革希臘體系並行。現行的做法乃是將債權人的利益置於希臘的利益之上,換言之將債權人的利益置於歐盟的利益之上。冰島當年出現債務危機的時候就是先置債務於不顧,優先恢復經濟,甚至暫時拒賠給英國和荷蘭的銀行鬧上法庭。近來頗為出名的法國經濟學家Thomas Piketty就認為應該舉行泛歐會議來重組整個歐洲國家的債務問題,而非像現在這樣富裕的會員國從窮困的會員國取得利息上的好處。

而誰又是債權人呢?一大部分是法國與德國的私人銀行,也就是德法的投資人。這也是不少左派抨擊德法政治家為了私人利益犧牲希臘的原因。(關於希臘債務更詳細的討論請參閱<希臘反樽節政策,歐元區的經濟難題>) 不過也不能把德國對緊縮的堅持歸於私人利益,德國對緊縮的堅持有其歷史背景,而且歐洲各國高攀的債務有其減少的必要,只是是否由透過緊縮來達成有著巨大的爭議。梅克爾已表示願意考慮給予希臘部分的債務減免,前提是希臘確實展開改革,成效如何有待時間檢驗。

The German question ?

可惜的是主要因為德國的堅持,現行緊縮政策還得持續。儘管對希臘如此苛刻不完全是德國的問題,因為其他會員國也不太願意再任意借錢給希臘。在整場危機當中輿論的砲火逐漸轉向德國對緊縮政策的強烈堅持。自二戰之後一向低調不強出頭的德國在這次危機當中可謂直接主導談判。

這也使得近年來歐洲各國日漸感到過於龐大的德國經濟的複雜情緒浮上檯面,甚至劍橋大學歷史教授Brendan Simms在13年出版的歐洲史當中斷言所謂的德國問題已經歸來,但這次是以新的形式出現。德國問題是1871年德國統一之後,其經濟實力與軍事實力都大大超過周邊歐洲諸國,以至於歐洲難以制訂包含德國的政治安排。

19世紀末後甫統一的德國在畢斯麥的主導下韜光養晦,完成統一之後便不炫耀自身力量,多訴諸外交。威廉二世在1890年掌握政權之後開始追尋所謂的世界政策(Weltpolitik),大幅發展軍力。第一世界大戰可以視為是殖民強權的直接衝突,英法俄聯手甚至到美國介入才結束這場戰爭,然而德國在這整戰爭之中保存了完整的工業基礎,水兵叛變事件也讓部分德國人認為戰爭並非打輸的,而是有人扯後腿。重要的是戰後巴黎和會安排硬是極盡羞辱德國之能事,高額的戰爭賠款加上國際聯盟遭英法把持,一場美國燒來的大蕭條催生了納粹的誕生。二戰之後美國多少基於冷戰的現實需要不再將德國打壓成賠款機器,而是利用馬歇爾計畫大量投資德國,將其轉變成一個民主自由的資本主義國家。東西德的分裂使得德國問題納入到美蘇的權力鬥爭框架之內。

從二戰之後歐洲嘗試用另外一種方式來處理德國過強(僅僅單一西德的工業實力也堪比法國)的問題,透過北大西洋公約確保德國軍事在美國的控管之下,又透過煤鋼共同體等一系列的機構統合歐洲的戰爭資源,甚至最後建立歐盟來將歐洲各國關係制度化與機構化。德國問題似乎不再是問題,因為德法已然和解,政治上的事情讓法國人出頭,軍事接受美國保護,德國只要專心發展經濟即可。德國過於龐大的經濟體量與綜合國力將低調地融合在歐盟體制當中,而不至於引起周邊國家的緊張。

新的德國問題不同於過往,過往的德國問題乃是過於強大的德國使得周邊國家難以應付,新的德國問題卻是德國的國家利益無法銜接歐盟整體的利益,而正是因為德國日漸龐大的身軀導致歐盟寸步難行。用Brendan Simm教授的論點來說:

不同於二十世紀初期,德國發展的過程並未導致德國在歐盟或是世界舞台上更積極的表現。相反地,卻是德國的軍事缺席癱瘓了整個聯盟的戰略。現在德國安逸地躲在民主市場經濟的泡泡當中,專注於追求自身的成長。

的確,在對外關係上,烏克蘭問題上歐盟花了不少時間才展現絲毫強硬的姿態,俄羅斯也樂於利用歐盟內部的矛盾來化解自己的困境。在希臘問題上德國(連同法國)似乎將自己的財政利益置於希臘人民的溫飽和歐盟的團結之上。德國過於龐大的經濟體量確實會威脅到歐盟本身,歐盟的一舉一動都得端看德國的態度決非什麼好事情,即使德國在政治上仍跟法國共享權力,但作為非正式經濟警察,揮舞著緊縮大棒的德國已經引起其他經濟陷入困境國家人民的反感。照目前的發展下去,所為的新德國問題將會日益嚴重。

緊張關係

或許我們可以簡單分出在歐盟內部三種緊張的關係,或者未定義的關係。第一個是主權國家與歐盟的關係,第二個是國家與國家之間的關係,第三個是歐洲普通公民與歐盟當權者的關係。

在第一種緊張關係當中,如同前述,究竟什麼權力應該轉移到歐盟手上,什麼權力又留該留在主權國家。歐元誕生之後,貨幣製造的權力轉移到了歐洲央行,而收稅和舉債的權力仍然在主權國家手上。在這次希臘危機當中,這些權力如果轉交到歐盟手上會不會更簡單就解決希臘的問題呢? 但對於富裕的其他國家來說,這又難以接受。

在第二種緊張關係之中,富裕和有經濟競爭力的英法德荷奧諸國與其他的歐盟國家都囊括在歐盟這個巨大的聯盟當中,擁有共同的規範卻也同時各自為政。相對貧窮的地區透過歐盟補貼依賴富裕地區的資助,但深層來說也依賴富裕國家的’’慷慨’’,一旦這種慷慨到頭,相對貧困地區陷入危機又該怎麼處理? 希臘的例子表明這有時會轉變成一場政治災難。或者施行債務上限政策,對經濟已發展多時的富裕地區問題不大,但急需投資的貧困地區卻可能斷了發展的生路。

第三種緊張關係中,也就是俗稱的’’民主赤字’’問題。在民主政治當中,誰賦予誰權力,誰就向誰負責。歐盟官員的決策並不向歐盟大眾負責,而是向支持他們的各會員國負責,或者根本不對誰負責。也因此在這次希臘危機當中,希臘的GDP在2010年接受歐盟的改革建議之後,至今縮水了25%。希臘人民根本無法向任何一位歐盟官員問責,只能向自己的政府官員問責,而希臘的政府官員幾乎必須承擔所有責任。

政治的本質

因此我們最終必須問,歐盟做為一個共榮的共同體,到底意義是什麼? 是所有歐洲國家的集合? 還是所有歐洲人的集合? 是富裕的精英宰制所有人的機構? 還是國家級別民主轉移到超國家民主的過程? 說到底,政治是一門人與人相處的藝術,而歐盟終須是歐洲人和平相處的方案。

如果問說德國與希臘有什麼共同點,或許可以舉出共用同一套歐盟標準。但若問德國人與希臘人有什麼共同點? 我們恐怕只能說他們都是歐洲人。歐洲人的身分是如此地模糊,以至於德國人跟希臘人談不上什麼牽絆將他們聯繫在一塊。28個歐盟會員國的普通大眾,交集恐怕少得可憐。歐洲沒有橫跨全域的公眾辯論場域,只有各國各自的國內報紙,歐盟也缺乏單一的稅收體系讓普通歐洲人認為共同承擔這個體系的責任,亦沒有現代國家常見的全民醫療保險來提供共享的服務,更沒有單一的軍隊保護歐盟這個共同的群體。

放眼世界,美國的聯邦政府將北美51州完整地組成一個國家,而中國的單一中國人身分是如此地強大,幾乎消滅所有地方主義。在伊斯蘭世界,做為共同穆斯林的身分雖然無法在近代阻止國家之間互相殘殺,卻也讓俄圖曼土耳其帝國屹立數個世紀之久。近代歐洲史是一部強權爭霸史,雖然在1648年創造出了當代主權國家體系,但該體系卻也是現代災難的源頭之一。歐洲人曾經在1824年維也納會議採用權力均衡的原則和歐洲協調的手段來確保和平,先鋒般地開創國際政治未來,二戰之後又建構歐盟這個前所未有的超國家組織,歐洲人是否能再次為人類政治文明開創先例,便端看歐盟體制如何發展。

著名已故歷史學家Tony Judt在他給New York review of books寫的評論中就說:

全球化不只關於貿易與通訊,經濟壟斷或帝國。是的話這些一點也不新鮮。全球化是關於消失的疆界-文化和經濟的疆界,物理疆界, 語言疆界-以及如何在沒有疆界的情況下組織我們的世界……

歐洲人開始進行這樣一種嘗試,創造超越傳統疆界的一種人與人之間的連結,並創造一些全新的機構型態來建構真正那樣的社群。

筆者深表贊同,只消看看相互爭戰的中東地區,在鄂圖曼土耳其帝國崩潰之後便再也無法和平共處。或者是破碎的東南亞地區,只有東協這樣極度鬆散的國際組織,近年來更淪為中美互相較勁的場域。歐盟或許內部有種種的不協調、不民主、各自為政、但也不得不承認在區域超國家組織這個層次,歐盟依然是一個榜樣。

更深層的問題?

然而歐盟不只關乎歐洲人之間的關係,更關乎歐洲人與鄰居之間的關係。如果歐洲在財政債務上有燒不完的麻煩,那麼人口變遷便是另一塊潛在高度風險。歐洲的生育率極低,總和生育率只有1.47 (台灣超低0.9),有賴於醫藥技術的改善,高齡人口確實讓總人口呈現增長之勢,但在不考慮移民的情況之下,所有歐洲國家的人口在2050年之後都會成現衰退。根據研究,法國人口會在2050年下降到五千五百萬人,德國會降至六千一百萬人。義大利跟西班牙甚至會減少三分之一。

當然這些預測排除了移民的影響,卻也透露出兩個後續問題。一個當然是人口老化。根據歐盟報告的預測,歐盟目前平均大約有20%左右的人口為老齡人口(65+),到了2050年就會發展到30%。依照目前現行的社會福利制度,無疑會拖累各國的財政。

誰都無法否認歐盟透過吸引移民來彌補自己的人口短缺,但移民同樣也引起歐洲各國自身的不安,特別是來自穆斯林國家的移民。根據2010年估計,法國有五百萬穆斯林,德國四百二十萬,英國兩百萬,單單荷蘭就有一百萬,加一加歐洲目前大約有四千萬的穆斯林人口,推估到了2050年會達到七千萬,將會佔歐洲人口的10%。這可是大數字,對於美國來說,穆斯林移民從來不是問題,因為美國國內充斥著各地移民。對美國來說,伊斯蘭是一個可以甩到中東去的問題,但對歐洲來說卻是切切實實的周遭環境。

這麼說可能有點武斷,畢竟穆斯林的原生國家廣泛,有巴基斯坦,土耳其,孟加拉,敘利亞,印尼,埃及,阿爾及利亞…..等國,伊斯蘭內部也有為數不少的教派,單一的標籤化往往只是造成公眾莫名的恐慌,更不要說這些移民對歐洲國家的經濟所作出的貢獻,或者千里迢迢跑到歐洲只是為了尋求最基本的安全與溫飽。

然而數據顯示歐洲有大批的穆斯林國家來的人失業,也有著較高的犯罪率。很難說這是誰的問題,漫不經心的歐洲各國政府必然承擔某些責任,一些研究認為缺乏就業和住宅是主因,不過歐洲人自己就缺乏就業機會了,恐怕政府還顧不上移民。這個問題恐怕不是這邊可以詳述。但過去幾個月來各國分別有數百甚至數千的穆斯林青年奔赴中東加入伊斯國,或許可以從中看出這個穆斯林在歐洲有所問題的嚴重性。在一個全球化的世界當中,各個群體內部的問題很輕易地就便成跨疆界的問題。而通訊科技日益發達的今天,只要一個推特帳號就可以進行聖戰,說明了人與人關係建構的挑戰日益嚴峻。

歐洲各國政府和歐盟暫時拿不出主意之際,所謂極右的反伊斯蘭勢力卻也悄然茁壯。伊斯蘭恐懼症彷彿是一百年前反猶勢力的翻版,在一些歐洲國家都出現反穆斯林甚至反移民的遊行。即使沒有,調查的結果顯示歐洲人普遍對穆斯林觀感不佳,甚至帶有恐懼。因此歐盟除了處理當前急迫的政治建制的問題,恐怕也得多思考在人口變遷之下,不同族群之間如何相處的問題了。

更多歐洲還是少點歐洲?

所以歐盟該怎麼改革?眼下大致上有三種方向。第一個是更加統合的歐盟,不少歐陸知識份子都抱持這樣的看法,但內容卻有不少差異。比利時籍的Guy Verhofstadt 是歐洲議會自由民主黨的黨魁,他在希臘總理出席歐洲議會時的發言聲名大噪。在他的版本之中,歐盟執委會應該擁有更多權力,各國應該將更多權力放在歐盟機構手上,甚至重大的決策應該由歐盟執委會作出。著名的德國哲學家哈馬柏斯(Jürgen Habermas )也主張類似的看法,師法美國的制度,把各個州政府抽換成歐洲的會員國,但大幅保留會員國的獨特性。德國前外交部長Joschka Fischer也主張一個歐洲合眾國乃是歐盟的未來,但他對於未來的發展卻保持悲觀,因為英法德三國的政治家普遍抗拒進一步統合。

第二種方向便是主權國家拿回一些主權,甚至歐盟解體。英國目前正在緩慢朝著這個十字路口,而希臘差點就被踢出歐盟。英國保守黨政府試圖重新與歐盟談判,但主要更像是想要減少來自歐盟的移民,以及對歐盟會費跟補貼金額斤斤計較。第二種的可能性極低,因為歐盟雖然問題重重,但歐盟帶來的好處卻也顯而易見。歐盟的基礎建立在對戰爭的恐懼之上,而在這基礎之上是德法和解,只要德法保持合作,並且其經濟實力持續向外擴散,歐盟作唯一個貨幣聯盟和超國家規範機構便仍維持下去。

第三種也就是筆者認為目前最有可能的局勢,也就是維持現狀。保持各國的獨立性,並忍受歐盟內部各種的緊張關係。在這種安排之下每個國家都仍保有自己珍貴的自主性,而歐盟的整合也足以讓各國享受的和平以及合作的好處。但經濟危機仍然會持續在某處爆發,反歐的呼聲也相半相隨。這個問題重重的歐盟只要不要遭遇重大危機,仍然可以持續數十年之久也說不定。

然而終極的問題仍留待未來解決,究竟什麼是歐盟,歐盟未來怎麼走,傳統的定義似乎都不盡人滿意,只有慢慢前行。歷史本身就很複雜,各種勢力會在其中發揮作用,說不好誰勝出。俗諺說,世間本無路,路是人走出來的。歐洲的未來亦然。

 

參考資料

1. Walter Laqueur, 困境, 遠流出版
2. Thomas Piketty, ‘Germany Has Never Repaid its Debts. It Has No Right to Lecture Greece’, The Wire
     http://thewire.in/2015/07/08/thomas-piketty-germany-has-never-repaid-its-debts-it-has-no-right-to-lecture-greece-5851/
3. Jürgen Habermas, Why Europe needs a constitution, New Left Review
    http://newleftreview.org/II/11/jurgen-habermas-why-europe-needs-a-constitution
4. Who works longest hours in Europe, Guardian
     http://www.theguardian.com/news/datablog/2011/dec/08/europe-working-hours

 

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Latest comments
  • 很可惜沒有提到德國(人)堅持如此強硬立場的最重要原因: Moral Hazard. 如果選舉中選出了一個民粹(syriza),一個國家和他的國民就可以不用繼續遵守前一次紓困所同意的改革,那義大利、西班牙、葡萄牙這些仍在咬牙苦撐的國家怎麼辦? 德國這次允許希臘haircut那希臘和其他國家是否下一次仍可用同樣的方法再次要脅債權國做更大的讓步? Tsipras和Yanis Varoufakis最大的錯誤在於認為他們可以靠賽局理論跟德國談判,卻忘記了往往Nash equilibrium剛好也是最壞的結局。

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