Home亞洲[菊紋日和物語] 從大大阪到大阪都:大阪都構想的前世今生

[菊紋日和物語] 從大大阪到大阪都:大阪都構想的前世今生

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「大阪都構想」在上半年5月17日舉辦的公民投票中以0.8%的些微差距被否決,由大阪市長橋下徹(Hashimoto Toru)於2010年提出的都構想案,在5年間紛紛擾擾的議論中,自此畫下句點。

大阪都構想是時任大阪府知事的橋下徹於2010年所提倡,主要目的在消除大阪府市二重行政的問題,其透過廢除大阪市並將其行政區域由現行的24區重劃成5特別區,如東京都23特別區一般,將市民的教育、醫療及福祉等服務,自大阪市下放至5特別區,大阪都與5個特別區最終將如東京都與其23個特別區有著相同之地位,並實現真正的地方分權制度。

本文將回顧大阪都構想的前世今生,剖析其誕生的背景與終結的原因,並試著提出其反映的全國行政問題,以做為任何巨型都市升格的借鏡。

訴諸數據的府市統合效益

根據大阪市政府的估計,市行政重劃與新行政大樓建設的綜合費用初期約680億元,移行後的運用經費每年也需至少20億元,在此背景之下,正反雙方對大阪都構想產生的效益相持不下。

以大阪維新會主導的贊成派認為,自2017年正式移行開始至2033年的17年間,所產生的綜合效益扣除初期費用還有約2700億元,其中前5年雖然難逃赤字的問題,但在重複行政消解及人事費用壓縮的情況下,第6年度開始達到收支平衡,而至2033可產生每年約290億元的收益。

然而以自民黨為首的反對派批評,贊成派的主張必須基於大阪市維持在每年約2%的經濟成長,以及稅收每年持續增長100億元,然而這種假設實現的可能性微乎其微。此外,反對派也認為贊成派不該將市營地下鐵民營化的效益包含在府市統合之內,並又掀起另一波關於市營地下鐵民營化時機的論戰。

無論是贊成派主張的年利益達290億元,或是反對派認為的年綜效僅1億元,根據民調顯示,對於大阪市民來說,在不了解計算根據的情況下,都是難以理解且不具說服力的結果。

大阪都構想的誕生

大阪都構想的成立一波三折,以2012年成立的《大都市地域特別區設置法》為基礎,大阪維新會提出的《都構想制度案》(即「特別區設置協定書」)於去年10月在大阪府及大阪市議會被否決,在被廢案的危機下,今年3月在公明黨接受大阪維新會訴諸公民投票的請求之下,最終於大阪府市兩議會闖關成功,並於同年5月舉辦公投。

根據統計,投票當日具投票權者共約210萬人,投票日前夕,橋下徹選擇回到了大阪古代南區的難波進行街頭演說,這裡曾是其當初踏入政界參選大阪府知事第一次舉行街頭演說的地方,在此其回顧這7年間在政界的種種。

儘管如此,最終開票結果依然以些微差距敗北。總投票數約140萬人,贊成者數約69萬人,反對者數約70萬人,投票率達66.83%,是近幾年日本少數高投票率的選舉。但諷刺的是,若深入了解贊成與反對票數的結構,會發現大阪古代南區幾乎一面倒的反對佔多數,而這7年間橋下徹難以撼動的問題,又必須從歷史脈絡細細訴說。

近代大阪的輝煌與滄桑

明治維新後正式將大阪市劃分為東、西、南、北四大區域,而現今俗稱的北區(キタ)與南區(ミナミ)即是在此時確立。隨後的大正民主時期,大阪市隨著人口的增加進行再編,人口開始超越東京市成為日本第一大都市,此時又被稱為「大大阪時代」。

大正年間的關東大地震使得關東人口大量西移,大阪承接大量移住的人口,並使發展中的商業與紡織及鋼鐵等工業更趨繁榮。此時代表性的象徵有大阪城天守閣的再建、國道御堂筋及市營地下鐵御堂筋線的完工。

大阪城天守閣的再建為當時的象徵之一

大阪城天守閣的再建為當時的象徵之一

然而隨著第一次世界大戰的爆發及緊接著而來的昭和恐慌,都導致紡織及鋼鐵等產業的衰退,不久第二次世界大戰的爆發,日本全面進行戰時統制經濟,在一切以首都東京為優先的前提下,大阪開始相對地衰落。太平洋戰爭爆發後的大阪大空襲,重要軍事設施如大阪車站及重工業設施所在的北區更遭到嚴重的打擊。

二戰後相對殘破的北區卻成為其再起的契機,伴隨著戰後高度經濟成長,新大阪車站迎來東海道新幹線的開業,不久後的國道新御堂筋也開通迎接大阪萬國博覽會。這些建設也引來許多商業設施的進駐,至此北區逐漸確立其在現代大阪的中心地位。

然而南區就未如此幸運,二戰時的統制經濟沒落後就難再起,因傳統輕工業與聲色娛樂服務業的產業結構,大阪大空襲中未遭受毀滅性的打擊,因此在戰後國土復興計劃中並未如北區般地大興土木,但也相對地完整保留了昭和時代的傳統文化建築。

1970年大阪萬國博覽會開幕,自此之後高度經濟成長開始趨緩,不久泡沫經濟破裂後大阪成為全日本的重災區之一,近年來人口不斷流失的大阪市已漸漸縮短與名古屋市為首的中京圈之差距。

自古以來的南北差異

在新設的5特別區當中,只有北區涵蓋的所有行政區全部贊成佔多數,而這些行政區皆為古代北區的其中一員,例如分別擁有大阪車站、新大阪車站及京橋車站三大交通樞紐的北區、淀川區及都島區,許多人擔心具大阪經濟中樞位置的北區在府市統合後恐怕將使南北差距更為擴大

可想而知,新設南區所涵蓋的行政區全部反對佔多數,南區擁有許多著名觀光景點如天王寺、心齋橋及通天閣,或是去年完工成為日本第一高摩天大樓的阿倍野HARUKAS(あべのハルカス),也吸引了許多金融業進駐。不過儘管如此,全區人口規模已與政令指定都市相當,但自主財源卻依然稀少,更無法與行政金融重鎮的北區相提並論。

大阪市24區公民投票開票結果

大阪市24區公民投票開票結果

另一方面,全部反對佔多數的還有灣岸區,此區包含大阪市西部的行政區域。橋下徹當初意欲將此地打造成具賭場性質的世界級灣岸渡假勝地,但反對派認為此地正面對南海海槽,若地震引起海嘯將使此地化為烏有,不宜在大阪市的海嘯防坡堤上大做文章。

政令指定都市的二重行政問題

此次大阪都構想的公民投票雖然以失敗告終,但卻也帶出日本許多政令指定都市因部份權限與都道縣府重疊而造成的地方分權及二重行政問題。

以大阪市為例,目前掌管教育行政的教育委員會或負責老年照護的福祉局皆限於市役所一個,但教育委員會不可能將全市五百多所中小學校現場勘察過一遍,致使大阪市的霸凌、虐待、體罰等問題全國最糟。若府市統合後將由各特別區負責轄區內的業務,以提升市民服務及強化地方分權。

另一方面,大阪府立市民中心(ドーンセンター)與大阪市立市民中心(クレオ大阪)皆位於大阪市內,但當初建設分別耗費了90億元及126億元,而大阪府設立的商務中心臨空門大廈(りんくうゲートタワービル)耗資659億元,大阪市又設立同樣類型的世界貿易中心大樓耗資1193億元,除此之外,尚有如國際會議中心、公共衛生研究機關及產業振興協會等許多重複的都市發展計畫案。

政令指定都市

政令指定都市

全日本目前共計有20個政令指定都市,除了大阪市之外,名古屋市與愛知縣的「中京都構想」及新潟市與新潟縣的「新潟州構想」都是意在解決政令指定都市與都道縣府二重行政的問題。

維新會的式微與安倍政府的失算?

橋下徹拋出的大阪都構想也造成日本政界的另一新奇景像,贊成派以地區政黨大阪維新會為首,卻能力抗全國性政黨的聯合,更讓長期對立的自民黨與共產黨攜手合作。然而隨著公民投票的失敗,橋下徹在記者會上也表明將退出政界,維新會在可見的未來將逐漸式微。

許多媒體認為讓少數在憲法改正上支持自民黨的在野黨維新會沒落將是安倍政府的一大失算,儘管安全保障關連法案的審議在日前已於眾議院通過,但安倍首相的憲法改正最終目標將於接下來的參議院選舉後提出,面對三分之二議席的門檻,屆時勢必不可欠缺維新會的支持,如今安倍政府將如何因應值得再觀察。

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