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國鐵分割民營化30年:地方交通何以為繼?

2017-04-08_142427
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2017年4月1日,日本國鐵迎來民營化30週年。在先前《日本近代化的象徵:東京車站的百年軌跡》一文中,曾經談及國鐵分割民營化的歷史背景:為解救當時超過37兆鉅額負債的國鐵,於1987年完成旅客部門6社及貨物部門1社的分割民營化。

國鐵分割民營化後,旅客部門成為現今人們所熟知的JR系統,主要分為本州三社(JR東日本、JR東海、JR西日本)及三島會社(JR北海道、JR四國、JR九州)等六大企業。如今民營化30年後,各自卻也走向不同的發展。

本州三社與九州之星

國鐵分割民營化當時,除了國家負擔之外,本州三社各自承接6兆6千億的債務,三島會社因赤字路線眾多無法承擔債務外,政府更設置經營安定基金補足其虧損。然而其後30年間,本州三社在人口紅利下,出現超乎預期的V字反轉,各自靠著關東圈(JR東日本)、東海道新幹線(JR東海)、關西圈(JR西日本)的巨額收入清償債務,並在短時間內紛紛上市。

環繞九州的豪華寢台列車「ななつ星」。來源:https://goo.gl/dYNfAi

受經營安定基金補助的三島會社中,以JR九州發展最為良好,儘管不比本州三社的地利,但靠著車站商圈及辦公大樓等關聯事業獲得巨大的收益,此外著名的豪華寢台列車「七星號(ななつ星)」,不僅大幅度增加其觀光收益,也使得欲發展觀光列車的JR東日本與JR西日本前來取經。2016年10月底,JR九州經多年的努力最終完成上市,成為繼本州三社之後,第四個實現完全民營化的企業。

JR北海道的先天不良與後天失調

相較之下,三島會社中的JR北海道及JR四國就沒這麼幸運了。2016年11月,JR北海道公佈「維持困難路線」,這些赤字路線竟佔了全體路線的一半以上,JR北海道陷入經營困境的原因主要來自先天不良與後天失調的雙重問題。

國鐵分割民營化之際,當時政府成立經營安定基金補助三島會社,其中撥給JR北海道共6800多億,以其利息補足因赤字路線而收益虧損的部份,然而30年來經濟停滯,利率不斷下降,導致利息已漸無法補足虧損,經統計共達4500億的缺口,即使政府後來的4200億補助款入帳,依舊無法補足持續擴大的虧損。

北海道新幹線開業一年,利用率卻只達三成

另一方面,北海道30年來人口持續極端集中至札幌,城鄉差距不斷擴大,除了年輕人就學或就業傾向札幌圈之外,老年人也因醫療設備及長照體制完備而向札幌圈集中,最終造成北海道64%的人口皆聚集於札幌圈。人口極端不均的結果,導致JR北海道於札幌圈以外的路線,每公里的載客率驟減3成至9成。

JR北海道為因應持續的虧損,遂著手削減人事及設備費用,伴隨著社員減半之後,卻接連爆出列車脫軌著火、篡改維護數據、違反勞動基準法、兩任社長自殺等重大問題。2016年颱風的肆虐,使得多數鐵路設備毀損,對JR北海道的經營無疑更是雪上加霜。

JR四國的吸管效應

無獨有偶,遠在南邊的JR四國也面臨同樣的困境。四國對日本而言,原本即是人口相對稀少的城鄉地區,許多企業進入四國時,常會在最為繁榮的香川縣高松市設立百貨公司或大賣場。

與此同時,政府為了促進瀨戶內海經濟,在四國人民的期望下,打通包含明石海峽大橋在內的三座本州四國連絡大橋。然而當四國至本州的交通不再困難時,人們開始傾向至關西的大阪梅田商圈一日來回,此現象導致原本設點於高松的企業紛紛撤退至岡山或大阪。人口往外發展的同時,也讓JR四國的經營難以為繼。

三座本四架橋,其中神戶經淡路島至德島一段,內含著名的明石海峽大橋。來源:https://goo.gl/UQZfDu

此外,配合以汽車道為主的三座本州四國連絡大橋的完工,四國地區連接四縣(香川、德島、愛媛、高知)的高速道路網也漸趨成熟,對於維護容易的高速道路,先天上具高額基礎設備成本的鐵路實在難以競爭。

國鐵分割民營化30年的下一步

對於赤字路線的廢線議題,地方也不然是全盤接受,對於學生及高齡者而言,鐵路依然是移動工具的首選,此外,大雪紛飛時期,比起高速道路來說,鐵路還是最佳的交通動脈。

前幾個月網路上流傳著一則新聞,內容是北海道某地方車站將在唯一的女學生乘客畢業後廢棄,儘管真實情況與報導內容有些出入,卻也成為渲染力十足的溫馨故事。這裡先不探究故事的虛實部份,就其內容而言多少也反映出地方對鐵路的依賴。

安倍政府視活絡地方經濟為一大政策目標,JR四國會長即呼籲政府應放開東京視角,地方路線不應只以載客率來衡量價值,許多觀光地區或偏遠鄉鎮都是靠著鐵路串起地方經濟。

國鐵分割民營化30年至今,公共事業該如何在企業損益與社會價值間取得平衡,地區的公共交通又該由誰來完善與守護,預料將是國鐵分割民營化的下個改革議題。

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