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聖多美的斷交邏輯,台灣現屆外交的非戰之罪

中國—葡語國家經貿合作論壇位於澳門的辦公室,圖片來自官方網站
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2016年正在步入尾聲,台灣的外交情勢卻再度成為國際焦點,西非島國、葡語國家聖多美普林西比(São Tomé e Príncipe,以下簡稱聖多美)於當地時間1220日傍晚宣佈,終止與台灣持續接近20年的外交關係,並於一周後與中華人民共和國正式建交,這意味著台灣的邦交國數量已下降至21個,觸及歷史最低值。台北、北京,以至在野藍營的相關表態固然極具新聞價值,但作為這次斷交事件的主角,聖多美的處境和盤算其實同樣值得關注,其政經和外交脈絡的演化,也讓現屆台灣官方有理由向民意解釋:「台聖邦誼」的消逝早成定局,實為非戰之罪。

聖多美位置圖,google map截圖

聖多美位置圖,google map截圖

 

聖多美的國策契合當年台灣的積極外交

座落於非洲幾內亞灣不遠處的聖多美,現時人口不足20萬,國土面積略小於香港,自1470年被葡萄牙人發現後的整整5個世紀,一直是該國殖民地。1975年,聖多美解殖立國,全國權力落入革命組織「聖多美普林西比解放運動」(MLSTP)手中,領袖賓多(Manuel Pinto da Costa)對內推行一黨專政「社會主義路線」,對外則與共產主義邦交國過從甚密,當中包括蘇聯、古巴、東德,以及中華人民共和國。然而踏入1980年代,聖多美的國有經濟體系漸趨疲弱,為得到西方援助,當局極力淡化其與共產陣營的聯繫,並宣稱自己認同「不結盟運動」。

1990年東歐劇變、蘇聯搖搖欲墜之際,賓多迅速主導國會通過新憲法,推行半總統式多黨民主制,被其流放海外多年的前總理老特羅瓦達(Miguel Trovoada)獲准回國競逐並勝出選舉,自此兩大領袖派系保持「鬥而不破」的默契,共同構成廣義菁英管治集團至今。

與後共產時代的東歐相似,成為首任民選總統的老特羅瓦達投入新自由主義經濟浪潮,期待外國資本緩解國內財政難題。這種「務實」的取態,正好切合李登輝政府的外交策略:1996年台海導彈危機後,連任成功的總統李登輝意欲透過爭奪邦交國,來回應北京的強硬路線。

翌年,台灣官方向聖多美承諾,可在3年內提供3000萬美元經濟援助;有關款項幾乎等於北京與聖多美建交22年來提供過的援助總額,這成功打動了總統老特羅瓦達,令他不惜在政府和國會的強烈反對下,強行為聖多美與中華民國台灣締結外交關係。李登輝政府執政期間,台灣邦交國能夠由23個增至29個,「金錢外交」顯然發揮了其應有威力。

腐敗來的比天然資源套現快

就在台聖建交前後,聖多美領海被發現與幾內亞灣國家沿海一樣,蘊藏豐富石油資源,消息令當地民間憧憬石油夢,期待成為非洲的汶萊或杜拜。只是當地至今尚未能產出達到商業規模的石油,「資源詛咒」卻提前浮現。由於行政制度和管治文化漏洞重重,聖多美的大量相關利權不明不白地流失海外,例如1997年,美國財團ERHC(環境整治控股公司,Environmental Remediation Holding Corporation)竟能以500萬美元賤價,成功換取未來25年聖多美境內近乎獨家的石油開採權,事件被權威機構形容為「有史以來最令人震驚的交易之一」;6年後與石油談判老手奈及利亞達成的協議的同樣出現嚴重損失,後來的調查報告則指出之所以聖多美在談判中大量讓利,原因之一是有己方政客被收買。

多年來,美國等西方國家標榜聖多美為「中非地區的民主模範」;誠然在言論與新聞自由、政權按選舉結果和平交替等方面,聖多美確實稱得上達標,但披上民主流程的外衣,並不必然等於擁有民主政治的內核。在這個熱帶國度,政府首腦能公開向外媒表示「貪腐和買票是本島的傳統」,並坦言自己和總統一樣參與其中;政界中人與外國財團關係千絲萬縷,處理敏感公務和調動公帑時卻無意避嫌;官方再三濫用巴黎俱樂部對借債的減免機制,長期舉債度日,毫無積極解決國內經濟問題的意欲。種種現象,難免讓外界對外交援助款項的去向感到疑惑。

聖多美早就與北京接觸

進入2013年,來自法國的研究評估初步認定「聖多美石油蘊藏量未具商業開採價值」,觸發外資撤退浪潮,聖多美短期內再也無法憑借款度過採得石油前的財政空窗期,經濟隨即陷入困境。看著安哥拉、莫三比克、幾內亞比索和維德角與北京球來球往,同為非洲葡語國家的聖多美更是心有不甘:此前10年,北京開始在澳門創辦「中國—葡語國家經貿合作論壇」(中葡論壇),趁機加強與葡語國家之間的經貿合作,10年裡中國與各葡語國家的雙邊貿易總額已由每年110億美元增至每年超過1000億美元,聖多美卻由於「在政治上不支持一個中國政策」,一直被北京拒之門外,不被邀請成為論壇成員。

正如過去疏遠共產陣營、自我結束一黨專政、與台灣建交等舉措,聖多美政府在現實利益面前,從來都不乏180度轉彎的技能。這一年的聖多美,即以「台北與北京的合作關係正在加強、我方接近北京不構成對台北的敵意」為由,正式在多個層面重新建立與北京的互動:聖多美外交部長、總統分別於該年和翌年訪問北京(總統賓多,正是前述那位立國後旋即與中國建交的專政領袖),同時北京宣佈在聖多美設立貿易辦事處,並授意中國工商界人士到當地考察,準備「建設價值4億美元的深水港」,顯然有意以聖多美為支點,把「一帶一路」的戰略布局延伸至幾內亞灣地區。

對於台灣邦交國與北京的經貿往來,馬英九政府當年只是表示:「台灣不反對盟邦與中國大陸發展經貿關係,只希望這種關係不會延伸至政治層面。」如今看來,聖多美「背叛」台灣到底是始於2013年、還是2016年呢,這實在值得思考。

台灣的「被」斷交

同樣值得思考的,其實還有一些見諸報端的觀點和文宣。例如有評論批評,台灣外交部高調指責聖多美,有違「君子絕交、不出惡聲」的精神。必須先指出的是,綜合聖多美和葡萄牙兩國官媒報導,對於台灣「遭聖多美要求索取2億美元」的說法,聖多美現任總理小特羅瓦達(Patrice Trovoada,正是首位民選總統之子)在正式記者會上「既不確認也不否認」,換言之部份親中媒體有關「聖多美否認向台灣要錢」的報導並不準確。

這至少可說明,台灣外交部至少並非在透過「虛構天價要求」來搏取輿論同情。更重要的是,斷交是由聖多美單方面宣佈,消息即時經葡語媒體報導並開始傳遍全球,根據台灣外交部長的說法,台灣不過提前數小時才獲知,並被動地於當天召開記者會回應事件,可見要是不把細節公諸於世,台灣的民怨勢必調頭向外交部反撲。

部份意見認為,蔡英文政府缺乏大局觀以及議價能力,導致「交往中」的聖多美宣佈「分手」。然而不可迴避的歷史事實是,聖多美當年與台灣建立的邦交,本來就是李登輝時代「金錢外交」的產物;過去對方因台灣的銀彈而告別北京,到今天因台灣銀彈滿足不了其欲求而告別台灣,一切不過是潮起潮落。

資料顯示,2005年聖多美從外國獲得的援助款項之中,遙遠的台灣竟佔了48%,一舉成為其最大金主;2009年,台灣單單在其衛生領域的財政預算便已貢獻了14%,總值超過200萬美元。台聖邦交之所以延綿20年,不過是因為陳水扁和馬英九政府同樣服膺「金錢外交」邏輯,反倒是聖多美菁英集團,竟因不少援助沒有直接進入其口袋而頗有微辭。「金錢外交」只能為邦誼「續命」,卻永遠無法「買斷」,如今對方的開價達到與己方實力不相稱的地步,勉強還價只會令沉沒成本繼續增加下去。

九二共識路線禁不住北京予取予求

更多的分析則把矛頭指向蔡英文政府對北京的姿態(下稱綠營路線),認為總統蔡英文改變了前任馬英九的溫和策略(下稱藍營路線),拒絕接受北京目前提出的「承認九二共識」這一條件,才導致對岸實質上撕毀了「外交休兵」的不成文約定。

但值得留意的是,不少邦交國早已不再滿足於得到台灣的「好處」,而是爭取「兩面通吃」,除了前述的聖多美外,台灣中美洲盟邦巴拿馬、多明尼加和海地三國,均已接受北京在當地設立貿易辦事處,藍營則只能以「不反對經貿往來」的底線來緩頰。

這樣的底線無疑相當脆弱:隨著盟邦向北京靠近,北京的影響力實際上正逐步滲入其經濟結構;當北京日後逐步對台灣提出比「承認九二共識」更嚴厲的要求時,藍營路線根本無從招架,盟邦也不太可能承受北京資金突然抽離的後果,最終只會應要求對台斷交。逃離虛幻的舒適圈,拒絕接受溫水煮蛙的結局——不管北京對這類比喻有多反感,也不管藍營認為這種策略所帶來的戰爭風險有多高,這正是現時台灣官方堅持綠營路線的考量所在。

然而同情綠營的文宣中同樣不乏可質疑之處,最明顯的例子,是宣稱台灣不過敗給了北京的「金錢外交」。這種論述無疑成功把輿論視線引導至「節省對外開支」的層次,卻間接令不少民眾誤以為,北京勝利是因為支付了等額的真金白銀。其實,當權者哪怕再腐敗、政治眼光再短淺,為了獲得可持續的長期利益,與他國建交的優先考量因素,必然不只是對方的資金投入能力,而是其可見將來的政經實力。

中國—葡語國家經貿合作論壇位於澳門的辦公室,圖片來自官方網站

中國—葡語國家經貿合作論壇位於澳門的辦公室,圖片來自官方網站

 

聖多美進入遊走於華府和北京的新時代

從斷交後聖多美媒體的眾多報導中不難發現,他們在憶述1997年台聖建交歷程時反覆提及的,正是台灣「亞洲四小龍」的美譽;只是當年建交的初衷已被北京的鋒芒掩蓋,斷交後總理小特羅瓦達直言,「20年前的國際舞台與今天不再一樣,中華人民共和國作為非洲大陸的最大雙邊伙伴、世界第2大經濟體、安理會常任理事國,不可能繼續被聖多美無視」,故而諷刺地親手中斷了當年由他父親、時任總統老特羅瓦達強行促成的台聖邦交。何況對小國而言,同時與更多大國建立「牽絆」,遊走於大國之間待價而沽的空間將會變得更大。

換言之,過去只能遊走於台北與北京之間、卻要直接面對美國政商界壓力的聖多美,今後將有望揭開「遊走於北京與華盛頓之間」的新一頁。

一葉知秋,台灣與聖多美、乃至絕大部份邦交國的斷交危機,歸根究底在於兩大共同因素:即北京對台灣的主權聲索,以及兩岸各自政經規模的演化;除非台灣官方放棄現有立場、或中國的政經發展趨勢出現重大的意外逆轉,否則未來數年的台灣邦交國數字將難免進一步減少。現屆台灣官方顯然有見及此,積極加強與美國、以及日本和印度等區域大國的友好關係,跟這些國家國會議員的往來也漸趨熱絡。

種種雙邊關係將會如何演化猶未可知,但可以確定的是,其熱度並非台灣單方面「加溫」就能夠保持的,畢竟作為亞太地區的重要戰略節點,台灣的走向,離不開全球地緣政治棋局的脈絡。其中,換屆在即的美國政府不但沒有出現「不出政令」的現象,反而新舊總統對台北和北京頻頻出手:意外當選的川普突破常規,12月初以「美國總統當選人」身份與蔡英文通電話,其後公開對美國恪守多年的一中原則提出質疑;聖誕假期前夕,離任在即的現任總統奧巴馬則簽署《2017年國防授權法案》,明確支持美國國防部加強與台灣軍方的高層軍事交流。

這些跡象有何意味,外界出現了兩種截然相反的解讀,一種認為美國政府已下定決心,進一步加強對台灣的政治軍事保護;另一種正好相反,擔憂美國政府正在以台灣為籌碼,準備在賭桌上換取北京在貿易或南中國海等領域的戰略讓步。無論何者正確,第一島鏈的政治氣候不確定性肯定正在增加,邦交國戰場上失意的台灣在把握新機遇的同時,實在不能對大國博弈場內的波譎雲詭掉以輕心。

 

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