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[貨殖列傳]中國財政的新常態─地方債換置

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在2005、2006年這段時間,台灣發生了「信用卡/現金卡」的卡債風暴,有許多人申辦了現金卡與信用卡,利用這些信貸工具進行擴張消費;不過正所謂「欠債還錢,天公地道」,使用這些工具之後,總是要面臨到償還銀行帳單的一天。而且這些信貸工具,通常都會有相當高的利息計算或是手續費⋯等額外名目,如果與一般由正常管道向銀行進行借貸相比,利用信用卡/現金卡消費,都需要負擔比較高的借貸成本。

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一人持多卡卡債風暴 圖片來源:http://goo.gl/iygGzD

總之,就跟一般欠債過多的故事差不多,因為某些原因而無法獲得比較低利的借貸,所以跑去借高利率的貸款,但是期限到了,要還錢,於是又跑去借更多的錢,「借新還舊」的結果就是債務越積越多,最後無法理清。而在台灣爆出連環債務風波的時候,也產生了某些商機,比方說「OK忠X國際」,這類公司會將當事人的債務進行整合,然後找到比較低利貸款,設置合理但長期的還債計畫,幫助債台高築的人得以脫離「以債養債」的惡性循環。

何以筆者要重新提起這件往事呢?因為近兩個月以來,在中國大陸也同樣發生了類似的事情,只是欠債的不是個別的人,而是地方政府;為了試圖解決地方政府的債務問題,中國政府-財政部充當了上述故事中的「債務處理公司」,由財政部作為中介來幫助地方政府,處理積累已久的地方債問題,而處理債務的方案,則是稱為「地方債換置」。

中國地方官的考績壓力

我們來想像一下自己是中國地方政府的官員,如果你在過去30多年的時間內在中國當地方官,你會遇到兩個最麻煩的問題,第一個是經濟發展,第二個是人民上街頭抗議,通常經濟發展得越不錯,遇到人民上街的情況就越多,畢竟最容易發展經濟的方式就是「招商引資」,因此在正常的情況下,你會像前苗栗縣長一樣,常常徵收土地來蓋科學園區,或是蓋一個人們不常用到的蚊子館。

總的來說,「招商引資+興建基礎建設」是最容易提高經濟成長的方式,而且在過去30多年,GDP在地方政府考績表現的重要性是「一票否決」,換句話說,如果GDP沒達到目標,你就會因而丟掉烏紗帽。單靠「招商引資+興建基礎建設」說來簡單,可是徵收土地要錢,土地被徵收走了,有人會上街抗議,出動警察維持治安還是要錢;或是你蓋個養蚊子的「馬奮館」也要花錢。整個看來,要提升GDP,不管方法好與壞,基本上就是要花錢。

以往在全球經濟市況好時,地方政府單靠企業投資和民間消費就能夠支撐起經濟成長目標,但是一旦景氣不好,地方政府又必須達成GDP成長的「死命令」時,於是只好透過「政府消費與政府投資」來達成目標,因此全球景氣越差,地方政府花的錢就越多。這樣的運作模式累積了30多年,地方政府的錢也越花越多,甚至有些地方政府還透過舉債來籌款,但是長久以來,中國的地方政府是沒有發債的權力,所以地方政府透過了許多巧立名目的手段,比方成立融資平台、投資公司…等,向銀行貸款,最終累積了大額的地方政府負債。關於這方面的詳細數目分析,可以參考去年本專欄所寫的地方債相關討論。

「新常態」之下,什麼都可以是新常態

不管是個人還是政府,總之借了錢之後,終究得面臨到還錢的一天。可是大家都知道,地方政府根本就還不出錢,如果還得出錢,過去十幾年還有必要持續舉債嗎?體察民情的國家主席習大大,於是在去年喊出「經濟新常態」一詞,在「新常態」的概念底下,「經濟成長表現不如預期」也是新常態的一種,而且也不再單以「GDP」作為考核的唯一標準,地方官員壓力當然減輕不少,不過過去所累積下的債務還是要想辦法處理。

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中國財政部長樓繼偉 圖片來源:http://goo.gl/kKq4yf

要怎麼處理這些接近20兆的地方債務呢?

今年3月由財政部提出了「地方債換置」的做法,簡單來說,就是透過地方債換置來幫地方政府進行「債務整合」,將過去那些檯面下、高利率、跟影子銀行借貸的債務,利用這次的機會得以浮上檯面。整合舊有債務之後,以「借新還舊」的方式換成利率較低、透明度高的新債務。「地方債換置」的最大好處,就是把長久以來不透明的地方債務進行處理,特別是這當中有許多都透過影子銀行獲得的借貸,這部分一直被中央政府視為不定時炸彈,同時也是外界不斷質疑中國金融風險安全性的問題點。

地方債換置的第一棒:江蘇省

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蘇州太湖平原景致 圖片來源:http://goo.gl/X4nWE6

細節來看,財政部特別提出1萬億額度的地方債換置給地方政府,使得地方政府可以此方案「借新還舊」,至於要如何並向誰借新債呢?答案就是發行地方政府公債。在過去這一個多月以來,江蘇省試圖透過這個方案來發行522億人民幣的債券,原定4月23日發行,不過一開始並不順利,直到中央政府出面提供更多的優惠和擔保政策(例如:允許地方債納入商業銀行抵押品),才讓銀行願意用低於市場利率的報酬願意吃下這批地方債。

對銀行來說,這筆生意實在不太好做,畢竟地方債報酬低於市場利率,銀行自然必須要在其他方面獲得較大的利益,才會願意吃下這些債券。對銀行來說,如果原本就必須借錢給地方政府,只是過去的手法一直都不公開、不透明,誰也不確定地方政府會不會倒債不還,但現在由中央政府出面當中,在公開市場發行地方債,這就形同有了中央政府的保證,「地方債換置」是中央政府的政策,地方如果還不出錢來,中央還是得想辦法處理。其次,如果銀行還是想要透過借錢給地方政府來賺利息,當然是選擇比較有保障的公開市場來借貸,才不會被地方政府硬凹、說情或是威脅。

最後,因為銀行資產負債表上的「存貸比」受到國家規定,如果要釋放出更多貸款,就比須提高資產項目的總金額。所以,當地方債可以納入抵押品的計算之後,等於是購入地方債券的銀行,將可以釋放出更多貸款到市場上,這對於銀行而言,雖然在地方債券利息的收入上是吃虧的,但是透過這一方式釋出更多貸款到市場上,將會形成某種程度的補貼。

目前已經獲得批准自主發債的省份包括有上海、浙江、廣東、深圳、山東、北京、江西、寧夏、青島,在江蘇省成功發債之後,這些省份將可以循著既有的模式發行自己的地方債券,這在未來應該是不會有太大問題。但比較大的問題在於,就算發了地方債券之後,後續到底該怎麼處理這些債務?其實誰也不知道到底該怎麼處理,反正只能走一步算一步。不過看看鄰近周邊的日本(國債比重超過GDP的200%),還有隔海相望的美國(國債比重超過GDP的100%),看起來國家對外欠債,似乎已經成為全球大國的常態表現,而且都是出現越欠越多的趨勢發展;由此可知,中國也逐漸跟上了這股潮流,成為常態的一份子。

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