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[貨殖列傳] 比起FTA,我們更需要TAA

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說起TPP(泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定),許多人也許不陌生,就是一個尚未成型的區域貿易協定。如果我們再談到TPA(貿易促進授權法案),可能只有真正關心的TPP進展的人士,才會特別去瞭解這個能夠讓FTA(自由貿易協定)在國會快速通關的方式。但什麼是TAA(Trade Adjustment Assistance)呢?直翻就是貿易調整協助法案,更淺顯的說,就是協助受自由貿易衝擊的勞工或企業,將貿易獲利調整分配給這些受衝擊的人。

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美國抗議TPP遊行 圖片來源:http://goo.gl/8erUoh

協助勞工與企業轉型的TAA

TAA最早在1962年的美國,被國會正式提出,內容主要針對受貿易衝擊的國內人民,其中包括兩大計畫,分別是(1)對勞工的職訓、居住重置津貼、延長失業補助等,以及(2)對企業的優惠貸款、貸款保障、技術支援、稅務優惠等。TAA與我們熟知的租稅優惠或福利政策不同,其政策內是強調「適應」,也就是讓這些受衝擊的勞工或企業,有機會學習新技能或產業轉型,以適應自由貿易實施後的新產業環境。

一說到補貼,可能會引來許多批評,最常見的說法是補貼政策是資源配置無效率,將稅金浪費在夕陽產業或無競爭力的勞工。但這種說法完全忽視勞工資質成長空間,以及經濟發展背後的正義問題。首先,自由貿易除了關稅減免,最大的影響是汰弱扶強,自己不適合的產業會讓給夥伴國,同時夥伴國也會讓我們做自己適合的產業。但在這個過程中,許多勞動力將因為產業外移或轉型,而形成失業問題。有些經濟學者視此為結構性失業,將其冷酷地視為一種自然現象。

但失業絕對不是自然現象,就像全球暖化一定有人為因素在。失業代表勞動力的養成本身就出了問題。我們花了許多青春時光在學校教育,當這些教育卻跟不上自由貿易帶來的產業變革。甚至我們的經濟學教科書還暗示那些被淘汰的勞動力或產業,就是因為沒有競爭力。個人認為這種說法是不公允的。

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在路邊自找工作的失業者 圖片來源:https://goo.gl/BaPQ62

產業轉型的勞工問題

首先,勞動力的養成需要時間,因此勞動力的轉變也需要時間,但我們是否提供足夠的資源與場所,使這些勞工或弱勢產業能夠因應貿易自由化後的產業環境?如果我們已經確定要走向貿易自由化,為何無法事前為那些可能失業的勞工作準備?目前政府或智庫所仰賴的經濟分析,往往假設市場是處於「充份就業」的前提下,勞工可以從受害產業立即移轉到其他產業,但這個假設在現實中完全行不通。

所以我認為,比起簽署FTA,如何設定TAA更為重要。FTA的簽訂,往往外交因素大於經濟因素,但國會或社會,在乎的是眼前的就業問題而非長期外交策略。舉例來說,TPP對美國的經濟成長率貢獻不到1%,但卻是歐巴馬政府最重要的貿易議程。如果美國政府沒有一個妥善的TAA政策,那可能連提到參議院討論的機會都沒有。所以在美國國會的討論中,貿易協定必須與協助勞工的法案一起討論。當然,現實狀況是,TPP的討論又結合了匯率操縱法案等其他針對中國的政策,在此暫且不多討論。

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在國會發表演說的歐巴馬 圖片來源:https://goo.gl/qchjE8

緩解民意的方案

由此可見,TAA除了較能符合社會現況所需,也是政治實務上較可行的做法。筆者過去曾為文說明,服貿之所以無法獲得民意支持,關鍵在於,政府在沒有法律可審核的情況下,又要強行通過。其實,如果政府若能針對受害產業提出確切的轉型與解套方案,並透過這套方案與國會協商,民間反抗與社運力量的影響力將大幅減弱。所以,TAA不只是一套因應貿易衝擊的方案,同時也是政治運作的減壓閥。透過民意代表安撫受害產業,比30秒通過來的更為理性且可行。

不過,TAA也再度帶出一個問題,當貿易協定談判時,國會與行政機關各自扮演什麼樣的角色。根據美國憲法,貿易協定是國會的權力,但實務逐漸演變為總統主導。但其中最重要的減壓閥就是總統必須與國會保持良好的溝通,因位秘密協商的貿易協定,必定被國會,甚至被同黨議員所否決。

台灣何不學習國外腳步?

台灣長期以來以黨領政,在總統兼任黨主席的情況下,立法委員的議事方針常「半自願的」被總統所綁架,導致台灣面對與中國的貿易協定,居然可以在國會完全不參與的情況下完成談判。這自然是在野黨與民眾無法接受的結果,也成為太陽花運動崛起的重要關鍵。因為除了體制外抗爭,已無任何減壓閥去疏導民意與監督談判。

最後,在國外行之有年的TAA,正好打臉那些鼓吹秘密談判的官僚與政客。因為國際貿易受益與受害的最終對象,仍是國內民眾。就像醫師在手術前拒絕與患者溝通,無論醫治結果是好是壞,都很難獲得患者的認同。TAA其實也向貿易協定的對手國發出一個警訊,如果對手在談判桌上不願讓步,那協定永遠無法獲得民意支持。

若執政者能善用國內限制來達成國際協定,則反FTA運動或國會監督未嘗不是好事。老子曾言:「知人者智,自知者明。」,比起莽撞的簽署貿易協定,何不先瞭解如何使國會與民眾容忍、甚至支持自由貿易。台灣不是沒有貿易調整的政策,但多半對受害產業審查嚴苛,對勞工的支援也只停留在職訓或津貼,相對國外由專責單位對於身家發展的全方面補助,其實效果相當低落。這也是筆者未來想要繼續討論的方向,文末還望各位讀者朋友,一起重新思考我們需要怎麼樣的貿易協定。

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