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[貨殖列傳] TPP生效後的農業大國

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眾所矚目的跨太平戰略經濟夥伴關係協定(以下簡稱TPP)終於在201510月上旬達成,太平洋上的最大的自由貿易區即將形成,其中的成員國GDP總和佔世界約40%。許多分析師將美國與日本視為推動TPP成型的主要角色,並紛紛以戰略的角度分析TPP對中國的經濟圍堵。筆者並不反對此種論述,但台灣作為一個小國,要思考不只是大國的經濟戰略,如何從增加社會福祉(Social Welfare)的角度去思考屬於自己的貿易政策,才是東亞經濟整合帶給台灣最大的挑戰。

TPP生效後的農業大國

TPP2005年提出,經過十年的發展,才讓12個成員國締結協定,其中最大的爭點就在三大產業,分別是農業、汽車與醫藥。而這三種產業,恰巧是許多小國(包括台灣)所無法發展的產業。因為這些產業靠得不是一國的自然稟賦,而是後天的國家或企業,銳意的發展而成,筆者稱之為新重商主義(請參考舊作「從邊陲到核心(II):貿易競爭背後的政治指導」)。尤其在初級產業部門,許多農業國家一躍成為談判要角,逼迫傳統的工業大國打開門戶。

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台灣長期忽略農業發展 圖片來源:https://www.flickr.com/photos/cimmyt/6277931459

這也是筆者覺得有趣的地方,台灣人長期忽略農業的發展,對於天然資源的海外開發又不若其他海洋國家熱衷,往往在產業發展的過程中,偏廢初級產業,甚至將農業視為工業發展的累贅。然而,真正的大國,往往將政治資源投注在農業發展。因為農業發展的背後,有糧食自給的戰略意涵,如美國的糧食自給率約130%,德國約100%,中國約90%,澳洲甚至超過200%。另一方面,農業也可作為策略性的貿易產品,例如紐西蘭85%的農產品皆為外銷,每年出口160億美元,佔該國總出口總值65%。這些產品的市場不容易衰退,人可以不買手機筆電,但很難不吃肉、不碰乳製品。良好的手機可能因潮流衰退而一夕消失,但良好的農產品卻能不斷深植人心,滲透市場。

WTO將擋不住TPP?

而在TPP的談判過程中,美國從傳統的科技大國姿態,轉變成農業強國的代表,並聯合澳洲、紐西蘭等農業大國。其談判的主要目標,就是撤除各國的農業保護。在WTO體制下,最主要的農業保護手段就是動植物檢疫規範。根據WTO下的動植物檢疫協定(The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures),國家可基於對境內動植物的健康及對人體的風險評估(Risk Assessment),設置緊急措施。

舉例來說,美國出口蘋果至許多東亞國家,但2002年曾被日本禁止銷售,原因在於部份蘋果出生於有「火傷病」(某種造成樹木枯萎的傳染病)的疫區,但美國集約式的包裝作業方法,根本分辨不出哪寫蘋果不是來自疫區,因此日本將禁令連坐到所有來自美國的蘋果。在2005年,日本因為無具說服力的科學證據而選擇與美國和解,但禁令施行期間已造成重大的貿易損失。

今年,台灣也以火傷病為由,禁止進口韓國水梨,只要韓國疫情不結束,就算提出證據證明水梨無病菌,根據WTOSPS(動植物檢疫)協定的規範,台灣仍可以「風險評估」為由繼續禁令。但假設台灣與韓國皆加入TPP,台灣對韓國發布禁令後,就必須在半年內提出「具體的科學證據」(Sound Science),且經過「同儕審查」(Peer Review),也就是其他國家也會檢視你的科學證據是否足夠。如果不足,禁令就無法持續。這就是所謂的SPS-Plus,也是許多農業大國用來滲透市場的工具。未來TPP的成員國若面對來自紐西蘭的火傷病水果,或是來自美國的狂牛症牛肉,如果無法自行提出具說服力的科學證據,就無法將貿易禁令視為單純的國內政策,稍不小心就會成為國際糾紛。

面對澳洲的自然優勢

TPP通過後,除了被動的非關稅障礙可被輕易撤除,也給予許多農業大國主動出擊的權力。相較於陷入愁雲慘霧的安倍政府,澳洲新政府似乎受到TPP的加持。原因在於澳洲其實是一個出口稻米的國家,每年可生產約80噸,今年六月簽署的澳中FTA與十月達成的TPP,等於一口氣讓澳洲打開了中國與日本兩大稻米市場。若再加計玉米、小麥等出口,未來澳洲對於國際糧食市場的份額將提昇,甚至有機會決定糧價的走向。

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糧食、稻米市場大門打開 圖片來源:https://pixabay.com

而澳洲的市場擴大並非全然來自於單純的自然優勢,其成功關鍵在於每一回合的談判中,皆堅持拒絕農產品的例外保護,並要求各國擴大進口配額。更明確的來說,以澳洲、美國為首的農業大國,首要目標是擴大關稅配額制度,次要目標才是打破農業例外保護。於是在WTO中對立的粗放農業國(如美國)與精緻農業國(如紐西蘭),居然在TPP中站在同一陣線,要求小農國家(如日本)打開非關稅壁壘。(陣營分類請參閱TPP談判的兩難:自由貿易與農業發展

保護不了,只能發展產業策略

最後,TPP對亞太的農業發展產生重大的影響,糧食將成為區域貿易的新重點,當政府對於農業失去政策保護能力時,唯一能做的就是強化競爭力。競爭力的來源不是表面的低價傾銷,而是背後的產業發展策略,以及技術發展下的外溢效果。TPP的形成,等同強化農業大國滲透市場的能力,過去在WTO默許的政府保護措施,將一一被國外勁敵所挑戰。而挑戰的能力基礎不在政府補貼,而是長期的科學發展與農產品行銷能力。

當前的台灣,國會兩大黨皆傾向支持加入TPP,以作為拉攏美國支持的籌碼。但實際上,我們真的做好準備進入這個殘酷的農業貿易戰爭嗎?事實上,以台灣現有的產業結構,即便不加入,對於早已接近全球零關稅的電子產業根本沒有影響。如果我們選擇加入,那台灣在農業發展的策略是什麼?我們要創造新的農業品牌,打進國際市場;還是選擇棄守糧食作物,發展與觀光結合的精緻農業?TPP的確喚起美中在東亞佈局的戰略考量,但作為一個籌碼不多的小國,在思考如何在「選邊站」之前,不如先思考自己該如何站起來。

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