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淺談難民與經濟發展

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難民是人類文明發展過程中從未解決的問題,由於古代的難民常與戰敗國人民重疊,因此往往成為社會底層,或不為史書所知的一群「遺民」。一直到一次世界大戰後,歐洲國家開始正視這些因為戰爭流離失所的人們,遲至二次世界大戰後,才開始有系統地處理國際難民問題。1951年的難民公約(Convention relating to the Status of Refugees)與1967年的難民議定書(Protocol relating to the Status of Refugees)開始將難民定義為:因為受到迫害,或是因為懼怕受到迫害而離開故居的人。

1969年非洲團結聯盟更將非洲難民的定義擴大為:受到外國侵略而逃離母國的人們。之後,部份國家開始將難民問題列入國際人道法或戰爭法之中,如1977年由聯合國安理會常任理事國共同簽署的日內瓦公約附加議定書,在原本的戰爭法中加入對平民的保護,不論武裝衝突的原因是外來侵略還是內戰所造成,衝突中應衡量平民的生命與財產。2003年,歐盟在上述這些法律的基礎下,建立了都柏林規章(Dublin II-Verordnung),更細緻地說明庇護難民的流程。

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二戰時期德國難民潰逃家鄉 圖片來源:https://goo.gl/J1GaTF

都柏林規章詳定:難民首先入境的國家有庇護的責任。但由於各國財政能力不一,造成難民人數的配置問題(詳見歐亞連線:配額問題難解,歐盟難民問題卡關),不少人認為部份歐洲國家缺乏人道思維,將難民視為財政負擔。筆者在此想提出一個新命題,那就是:「難民能否造就經濟發展?」如同奧地利、德國、北歐等國,抱持著歡迎的態度,除了展現人道精神,許多政治家看到的是廉價且忠實的勞動力,正好解決社會快速老年化的人口紅利(Demographic dividend)1 流失問題。

敘利亞難民的能力

能夠逃出國境的難民,其實並非目不識丁之流。首先,他們必須對國內外的政經環境有一定的瞭解,能夠在兵燹將近時,知道何處適合安頓自己與家人。趨吉避凶是人類的本能,但實現本能的基礎是知識。根據許多報導,不少敘利亞難民具備基本外語能力,甚至有熟悉兩種語言以上的人。語言能力與國際觀,讓許多難民懂得申請歐盟庇護。

筆者也不得不感謝阿薩德政府的教育政策,使敘利亞國民識字率成為北非中東的前段班,免費教育使6~11歲的兒童就學率100%,受過13年教育的國民超過7成。而敘利亞的大學教育受到國家政策的影響,多數大學生來自理工科或醫學相關科系,這也就不難理解為何德國總理梅克爾會首開大門接納難民,因為這些行動力最強、策略性地選擇進入德國的難民,約一成具有大學學歷,且具備強烈的求生欲望與求知能力,而這正是快速高齡化的歐洲社會所需的人力。

德國今年宣佈將耗費100億歐元,預計接納80萬名難民,這筆費用包括建造適合難民居住的房屋,與語言及就業能力的教育政策。某種程度上,這就像一種變相的凱因斯式政策,德國用財政能力投資難民相關建設,以創造國內的就業機會,並培育未來的人力資本。德國的難民收容策略,也引起其他國家的競爭。英國就決定不顧民調反對,在五年內多收容2萬名難民。加拿大也迅速提出新的難民收容計畫。就連法國在恐怖攻擊後,也決定在2年內繼續收容3萬名難民,其總統歐蘭德甚至決定在地方選舉前,正面對決反移民言論,要求法國人拿出自由平等的建國精神來接納難民。相較於敘利亞小男孩的遺照,德國的政策顯然更具有「激勵」各國的效果,令人不勝唏噓。

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法國總統歐蘭德:恐攻和難民是兩回事,法國歡迎3萬名新移民

財政黑洞與人口黑洞

其實難民議題最常出現的政策兩難,除了普世的人權價值,再來就是財政問題。基本上,安置難民並不是只有單純的開放國界,其後續的居住飲食、教育醫療,均須由入境國家負責。由於一般國家在建立年度預算時,並不會把「難民」排入固定支出,往往是政府動用緊急預算,或由國會同意預先支出才能達成。因此,難民政策就常被入境國的保守派或極右派反對,批評為巨大的財政黑洞。因為不只是預算排擠了其他政策,國內固有的公共設施可能也會出現使用極限的狀況。

這種觀點不但對一般民眾有著渲染力,對於長期支持弱勢的政治人物而言,更會擔心難民政策影響其固有選民的權益。但綜觀歷史,大規模移民很少造成政府的巨大負擔,大規模的「喪失」移民才會造成經濟危機。從摩西率領猶太人出埃及、法王路易十四逼走胡格諾教徒,到二戰前德國對於猶太人的排擠,許多的歷史案例顯示,那些無法容許非主流居民的國家,將會因為失去巨大的人口數量,而陸續出現稅基流失、技術發展斷層與長期的經濟衰退。

另一方面,移民或難民在轉型為公民後,對於財政的影響通常是正向貢獻,因為生存與環境上的壓力,使這些外來者願意接受地主國人民較不願意承擔的工作,從而產生工作上的互補性。例如非技術的移民可承擔國內需要勞力密集的產業,而具備一定技術的移民可補充鄉村區域所缺乏的專業職務。但前提是地主國必須主動地將難民轉型為移民,甚至是國民。這些人力轉型的政策包括教育、醫療、安置等公共建設,這也是「財政黑洞」的由來。但相比歐洲近幾年窮盡手法的貨幣政策、效果不彰的政策鼓勵;人口老年化所造成的福利負擔、就業缺工以及稅基流失,才是經濟衰退的真正原因。相對短暫出現的財政黑洞,「人口黑洞」才是歐洲各國政府的惡夢,也因此吸納難民成為政客們不得不考慮的選項。

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非洲兒童難民正在接受語言、技能課程 圖片來源:https://goo.gl/rjwV55

難民需要我們?還是我們需要難民?

2015年對於歐洲與台灣都是一個相當關鍵的一年,這一年的勞動力開始出現負成長,大多數的貨幣政策刺激對於經濟發展有限,但國家的赤字卻逐年攀升。另一方面,中東北非在茉莉花革命造成的強人崩頹,以及美軍撤離伊拉克後的權力真空,使恐怖主義有機可趁,造成諸多難民流離失所。這是一個我們不曾正視,但又不容忽視的國際趨勢。

目前沒有具說服力的經濟證據可以證明難民會造成難以承受的經濟負擔,相反地,當難民變成移民時,其所造成的經濟發展卻是有目共睹。筆者在這篇文章舉出三個論點證明安置難民有利經濟,分別是人口紅利、就業互補以及解決老年化問題。並說明老年化社會的財政黑洞不在安置或輔導難民,而是如何讓有限就業的人口承擔巨大的老年福利政策。在這個生育率逐漸衰退的年代,民族差異或階級問題站在人口黑洞的面前,皆顯得微不足道。這也是為什麼歐洲諸國即便受到恐攻威脅,依然大張旗鼓地宣佈難民政策。另一方面,難民帶來的人口紅利,大多不會排擠到本國的就業機會,反而彌補原有勞動力配置的不足,尤其在勞力密集相關的產業。當難民經過重新安置成為新國民後,老年化社會帶來的福利負擔與稅基問題,似乎露出一道曙光。這就是難民與經濟發展的重要關聯。

最後,台灣作為一個移民社會,族群間的和平共存構成我們今日的發展基礎,我們理應擁有完善的移民政策與難民收容規範。尤其我們面對勞動力負成長,以及技術人員、長照人員缺工的狀況下,更應該思考靈活的人力吸納機制,以確保社會穩定。尤其台灣作為人權兩公約的簽約國,應該從捍衛人權的角度出發,思考如何接納當代的難民。目前許多媒體仍然醜化難民的生活與處境,並缺乏對於歐洲各國收納難民的政策探討,筆者希望透過難民與經濟發展間的關聯,來喚醒一個議題,究竟是難民需要我們?還是我們需要難民?除了人道角度,我們應該要有更深刻、更實際的行動。

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  1. 在經濟學上,人口紅利(Demographic dividend)是指因為勞動人口在總人口的比例上升,所伴隨的經濟成長效應。 []
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