大破壞之後的大建設

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「安居樂業」好難…

時序來到2016火猴年,的確像是齊天大聖孫悟空大鬧天空一樣,攪得台灣不得安寧:一開年國際金融市場動盪不安、小年夜地牛翻身,造成維冠大樓倒塌奪走多條人命、三月中政府公告土壤液化區潛勢區資訊,為低迷房市投下一顆震撼彈、身為台灣經濟命脈之所繫的出口金額連13個月衰退,即將追平金融海嘯(連14黑)紀錄…。

經濟不振無法操之在我,連最基本的居住安全也無法確保,相信有不少人想問:為何「安居樂業」的小小願望竟難如上青天?有沒有一種方法可以同時滿足「預防災難」與「振興經濟」兩個目標?

有!而且也有國家成功過。

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1995年1月17日凌晨,日本關西地方發生芮氏規模7.3的大地震(中文稱之為阪神大地震或神戶大地震),重創日本第二大的京阪神都會區、毀損近10.8萬棟建物,若加計半倒無法居住者,受影響建物總數逼近45萬棟。官方統計有6,434人死亡、43,792人受傷、近30萬災民無家可歸,災損金額約莫10兆日圓。

阪神大地震在日本地震史上具有重要地位,因為它直接帶動了災後日本(不論政府或民間)對於地震科學、交通防震、都市建築防震法規等的積極重視。由於當時尚未對關西地區斷層帶有全盤認識,許多日本學者認為關西地區不會有大地震發生,使得該地區缺乏防災意識與救災系統,因而造成極大規模與重建速度緩慢的天災人禍。

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生命無價,防災第一

其中,尤以「修訂建築相關法規,強制提高房屋抗震係數」更是重中之重,因為住宅是人民最主要的生活場域,一旦遭受無法回復的傷害,將會使災民與受災地區長時間處於痛苦與不便當中。於是,日本政府自1996年起連續三年修訂《建築基本法》,大幅提高各類建築的抗震基準,要求建商(除木造住宅外)必須保證其所經手的建物(尤其是商辦大樓)耐得住八級地震不倒,而且使用期限可以超過100年。

在日本,一個建築工程要獲得開工許可,除需提供設計、施工圖紙等文件資料外,還必須提交建築抗震報告書,其內容包括:根據地震的不同強度,計算不同的建築結構在地震中的受力大小,進而確定建築的樑柱位置、承重及施工中鋼筋、混凝土的規格和配比,只有擁有一級建築師以上的人,才能有資格編製報告書。一幢普通的八層樓公寓,光是抗震報告書就厚達兩、三百頁,且報告書必須經過相關監管部門的審查,確認無誤後才能開工。

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不僅法規嚴格、執法更嚴。2006年,日本警方逮捕了一名建築設計師和一家房產開發公司社長,指控該設計師與房產開發公司勾結,為節省成本擅自修改設計方案,減少鋼筋用量和粗壯度,導致許多住宅樓抗震能力明顯下降,警方曾極力主張他們觸犯「預謀殺人罪」,最後雖未能如意將這兩人求以重刑,卻因此引起了全國性的住宅抗震清查運動。

嚴格法規也激發無限創意。日本一般民宅屋頂早已不使用磚頭,改用塑料製成的五彩瓦片,而牆體則多設計成「整體結構」,內部是類似石棉一類的充填物,都是用來減少房屋倒塌的傷人機率。有些大城市建築物的地基部分加上了硬質橡膠和鋼板,藉以有效提高建築物本身的結構彈性。近年來,還有一波「抗震抗災公寓」的興建熱潮,以儲備糧倉庫、抗災飲用水井、緊急醫療救護室等抗災設施做為賣點,甚至擁有可供直升機起降的場地。

各位讀者若有機會到日本去,也可以留意觀察一下,日本房子的高樓層玻璃上常能看見紅色箭頭,這是因為法令規定高樓層建築必須使用砸不碎的強化玻璃,以防震災來臨時,玻璃破碎墜落傷人;但為了方便救人與協助逃生,有些玻璃在建築之初就設計成可砸碎,所以需要貼上箭頭公告周知。

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簡言之,日本的防震與建築法規是建立在一座座廢墟、一具具屍體,與許多對親人永無止盡的懷念與哀痛上,日本人的想法很簡單:逝者已矣,希望下一次不再發生如此大規模的傷亡。

防災也能拚經濟

事實上,類似這種災後重建的特殊情況,由於災後重建需求的顯著增加,雖然當年度的經濟受創難免、消費意願下降,但其後幾年的受災地區、甚至全國的經濟動能多半能明顯升高,且可一併滿足中長期的社區發展、都市計劃及產業轉型等需求。以日本為例,1995年1月中發生阪神大地震,1995與1996年的經濟成長率分別為1.94%與2.82%,是近25年來日本少見的高成長水準,上述所提及的建築業受惠尤大。

近25年日本經濟成長率走勢圖

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資料來源:國際貨幣組織(IMF)

他山之石可以攻錯,日本的例子告訴我們,政府的責任顯然是從「公布資訊(土壤液化潛勢區)」後正式開始,後續的相關配套斷不可少,否則只是徒增民眾恐慌與惶惶不可終日而已。

首先得教育民眾,土壤液化不可怕,可怕的是無良商人。20160206的南台大地震,傷亡最慘重的維冠大樓並非位於土壤液化區,卻因為缺德建商的偷工減料,奪走117條寶貴生命;大台北地區許多標榜「河岸第一排」的豪宅都座落於土壤液化區,甚至還是河道截彎取直的新生地,不也挺過這麼多次的地牛翻身?!

接著,得趁勢重啟都市更新計畫,「都市更新」其實是許多大城市的必經之路,因為時代在進步、科技日新月異、人口也愈來愈多,不少公共建設早已不敷使用或無法滿足現有需求,但過去一段時間內的幾樁社會運動因處理失當,導致都更一事在台灣逐漸被汙名化,是時候導入防災、永續、特色產業、高齡/親子友善等「都更2.0」了。

更何況,唯有政府有足夠能力在經濟低迷時,逆勢大規模投入公共建設,最典型的例子是台灣在1960年代末期推出的「十大建設」,自中山高速公路(第一項)1971年開工後的十年內,平均每年經濟成長率都超過10%,只有在兩次石油危機(第一次是1973~1974、第二次是1979~1980)時低於10%,足見寬鬆財政政策的效果有多大。在全球央行顯然已經束手無策的當下,即便需要舉債、縱使債台高築,寬鬆財政政策或許是各國政府不得不然的最後選項…。

近45年台灣經濟成長率走勢圖

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資料來源:中華民國主計總處

天災無情,但人禍更教人憤怒,不論是維冠大樓建商的無良行徑,或是政府有意無意間的行政懈怠,都是阻礙台灣社會前進的可惡蠹蟲,「大破壞之後的大建設」肯定會有利當前經濟情勢,此時不做,更待何時?!

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