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從依賴英國到獨立繁榮:愛爾蘭的經濟自主之道

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小國經濟自主之道:愛爾蘭

在台灣,有不少人認為隨著中國的經濟崛起,台灣在國力不對稱的情況下,勢必依賴中國市場。甚至應該繼續西進政策,放任高科技產業外移中國。然而觀諸歷史,鄰近強國的小國,其生存之道往往不是依賴,而是尋求自主。尤其是追求經濟自主,才能使小國在大國面臨經濟動盪時,依然保持國內的經濟穩定,其中愛爾蘭就是一個極為成功的例子。

The Spire of Dublin

The Spire of Dublin

鄰近英國的愛爾蘭,由於其亮眼的經濟表現,在當代被稱為「賽爾特之虎」。但在近100年前,愛爾蘭本為英國的一省,因為不滿英國政府的高壓統治,於1918年發動獨立戰爭。由於雙方死傷慘重,1922年1月,愛爾蘭共和軍與英國政府簽訂停火協議,成為大英國協下的自由邦(Free State),僅北愛爾蘭劃為英國屬地,但自由邦可擁有獨立的經濟政策與外交主張。

許多共和軍成員不滿協議內容,因而爆發內戰,1922年6月雙方以選舉結束爭議,最後支持條約派取得多數民眾支持而建立政府,反條約派則放棄武力鬥爭,漸漸轉變成從政經途徑追求獨立。因為當時愛爾蘭的主要產業是農牧業,半數以上的出口是針對英國國內需求。因此愛爾蘭的主要經濟階層,如貿易商、銀行家與大地主,雖然勉強接受政治獨立,但仍主張經濟政策與英國連動。此時獨立英雄之一的De Valera開始主張愛爾蘭經濟獨立。

說明:照片為邁入政壇的De Valera,他在愛爾蘭有如國父一般的形象,畢生歷經知識份子、游擊隊、執政黨領袖、總統、反對黨領袖。

說明:照片為邁入政壇的De Valera,他在愛爾蘭有如國父一般的形象,畢生歷經知識份子、游擊隊、執政黨領袖、總統、反對黨領袖。

勇於脫離依賴的愛爾蘭

1930年代初,世界陷入經濟大恐慌,英國經濟硬著陸,愛爾蘭因經濟過度依賴英國市場,導致出口衰退,失業率攀高。此時英國又依據過去高壓時代的土地條約,向愛爾蘭政府索要土地權利金,因而引起雙方的經濟戰。英國提高肉類產品的關稅,愛爾蘭則拒用英國貨。1932年De Valera取得組閣權,為了避免愛爾蘭民生崩潰,他開始推動進口替代政策,透過政策鼓勵本國發展工業,同時解決失業問題。

進口替代在台灣常被神話為經濟奇蹟,至今許多政客腦海中仍有揮之不去的加工出口區,很大部份來自過去進口替代對台灣的短暫貢獻。但如同台灣的進口替代之所以成功是因為冷戰的國際情勢,愛爾蘭的進口替代政策失敗,就是因為剛好碰上全球貿易壁壘與後續的經濟大恐慌。另一方面,愛爾蘭的經濟型態還不足以獨立自主,如煤炭等重要物資仍仰賴從英國進口。而政府大幅提高關稅與進口限制,等同傷害愛爾蘭民生。而原本仰賴英國市場的農業,頓時生產過剩,又被政府半強迫將農產品廉價賣給一般國民,導致農業大幅衰退。

不過愛爾蘭人還是很有骨氣的繼續支持De Valera,英國人甚至率先舉白旗,承諾歸還三個深水港,並恢復英國煤炭交易愛爾蘭牛隻的制度。長期貿易壁壘也催生了愛爾蘭的基礎工業,雖然是缺乏策略規劃的工業發展,但市場上開始出現愛爾蘭製的商品,這是相當重要的指標,保護主義之所以能激發人們的愛國心,前提是企業本身必須認知到經濟獨立比獲利更為重要。簡單來說,沒有愛鄉愛土的企業,就不會有愛用國貨的人民。

 

Ken Whitaker 的白皮書

愛爾蘭的貿易壁壘經歷了整個二戰,期間愛爾蘭的主要產業(農業)因不斷衰退,導致勞動人口大量外移,經濟無法成長。雖然愛爾蘭有了獨立的國家,卻缺乏養活自己的方式。直到1958,財政部長Ken Whitaker提出一套白皮書,名稱為「經濟擴張的首要計畫」。這項計畫是愛爾蘭經濟史的重大轉捩點,將這個國家從閉門造車的產業政策,發展為兼顧自由貿易與產業轉型的經濟戰略。就連De Valera在1959當選總統成立新政府後,依然繼續執行前任政府的經濟計劃。這再民主國家是相當罕見的。

根據後來解密的歷史資料,Ken Whitaker曾尖銳批評當時的保護主義政策:「如果經濟缺乏有效的發展,那政治獨立就是不切實際的表象。」(Without a sound and progressive economy, political independence would be a crumbling facade.)這個主張點醒了長期支持鎖國抗英的共和黨,Ken Whitaker更明確表示確保經濟活力,才是愛爾蘭獨立的最後保障。因此政黨輪替後,De Valera體認到Ken Whitaker的遠見,仍繼續讓他職掌愛爾的經濟改革。透過貿易自由化與法規鬆綁,吸引外資刺激愛爾蘭如一灘死水般的產業。

說明:Ken Whitaker在公職服務以前,其實是一位多才多藝的學人,早年從倫敦大學取得數學、經濟、拉丁文學等學位。其執行的經濟政策對愛爾蘭實質獨立有深遠的影響。至今仍居住在愛爾蘭。

說明:Ken Whitaker在公職服務以前,其實是一位多才多藝的學人,早年從倫敦大學取得數學、經濟、拉丁文學等學位。其執行的經濟政策對愛爾蘭實質獨立有深遠的影響。至今仍居住在愛爾蘭。

Ken Whitaker之後更任執中央銀行總裁,帶領愛爾蘭加入國際經濟體系,如IMF與世界銀行,直到1969年才退休。事實上,Ken Whitaker保住了De Valera的晚節,De Valera作為一個獨立英雄,可以馬上得天下,卻無法馬上治天下。1959對愛爾蘭來說是重大的一年,從此以後的愛爾蘭,開始透過自由化發展民族產業,這是他們歷史上頭一次不必把對英貿易當成是主要的金錢來源。愛爾蘭於1960年加入GATT(關稅暨貿易總協定,當代WTO的基礎),1965年甚至讓英國主動邀約簽署自由貿易協定,從此英愛兩國是在政治與經濟上平等且獨立的兩個主權。

自由化政策與經濟自主

然而,Ken Whitaker的經濟發展政策並非毫無爭議,筆者大致整理成三點。首先,白皮書的內容並沒有詳述要發展何種高科技政策,1959年經濟改革後的愛爾蘭仍然以農業為主。其次,自由化政策與吸引外資的作法,形成愛爾蘭長期低稅負的政策,甚至在地設廠的外資可享15年免稅。第三,愛爾蘭的經濟成長率並沒有因為自由化政策,而有顯著改善,反而對英國的貿易量顯著提升。這些檢討聲音主要由愛爾蘭人提出,但筆者認為這反映了愛爾蘭實事求是,不喜歡造神的民族個性,事實上白皮書對經濟發展仍有相當大的貢獻。
針對第一點,與其說白皮書是一個鉅細靡遺的經濟計劃,不如說它帶給愛爾蘭政府一個新的經濟觀點。愛爾蘭改變鎖國政策後,農業雖然沒有快速進展為工業,但農人卻改變以前滯銷與降價的輪迴命運,開始將糧食與畜產銷往英國及歐陸。也就是人們開始配合政府的自由化,將農業生產納入國際貿易與吸引外資的商業概念。另外,愛爾蘭對外商的低稅負政策雖然引起爭議,但我們應該更關心愛爾蘭政府的政策可信度與延續性,不像許多假意對外資友善的政府,在產業發展成熟後就國有化外國投資的工廠。

說明:1960年可說是愛爾蘭經濟的轉捩點,人均GDP從過去的緩步成長到持續高速增長。同時,從這年開始,人口衰退開始停緩,並逐漸恢復到1945年以前的水準。背後的歷史事實是經濟成長速度提昇,同時外移人口逐漸減少。

說明:1960年可說是愛爾蘭經濟的轉捩點,人均GDP從過去的緩步成長到持續高速增長。同時,從這年開始,人口衰退開始停緩,並逐漸恢復到1945年以前的水準。背後的歷史事實是經濟成長速度提昇,同時外移人口逐漸減少。

最後,經濟改革間接帶動農業出口與交通運輸等產業,創造新的就業機會,使得1959年外移400,000青壯年的歷史紀錄,不再出現在愛爾蘭經濟史之中。因此經濟成長的成果不一定要從GDP來看,經濟獨立對於政治獨立的幫助,及國內產業的環境的改善,也應該納入政府的經濟改革之中。

Ken Whitaker與De Valera雖然在經濟主張上南轅北轍,但兩人最大的共通點,就是阻止英國透過經濟控制,來影響愛爾蘭的政治獨立。因為無法經濟獨立的愛爾蘭,就無法施行有利自己的產業政策,長期的經濟衰退將更加嚴重。許多人將愛爾蘭近年的軟體產業與旅遊業發展,視為小國經濟改革的典範,但如果我們沒有追溯至1930年代的愛爾蘭經濟自主政策,就無法理解愛爾蘭政治家多麼想擺脫英國在過去數百年對愛爾蘭的宰制,也就較難思考經濟自主對一國政治獨立的重要性。

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