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南海仲裁案-南海爭議的終章?

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說起南海爭議,撇除中美間針鋒相對,想必南海仲裁案較為人所熟悉。2014 年時,菲律賓按照《聯合國海洋公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)第287條和第七附件所規定的仲裁程序就中國在南海所提倡的主權,沒有盡能力阻止中國漁民在黃岩島海域濫用資源,以破壞性手段進行捕魚等各項問題違反《聯合國海洋公約》提出仲​​裁請求。菲方更希望透過仲裁斷定南海不同島礁可延伸的領海,專屬經濟區或大陸棚。旋即國際海洋法庭(International Tribunal for the Law of the Sea)主席委任五人組成仲裁庭,透過常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)方式處理。事隔3年,海牙仲裁法庭早已完成菲律賓申訴內容的相關申辯程序,裁決亦將會在本年內作出。本文將探討是次仲裁中菲兩方的取態,申請仲裁的用意,以及仲裁對南海局勢的影響。

 

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菲律賓的仲裁主張

 事實上,菲律賓最初提出了15項仲​​裁請求,但由於仲裁庭在《聯合國海洋公約》的框架下並沒有權力明示或暗示地就任何有關主權問題作出判決。因此最終仲裁庭裁定只會審理當中7項,例如:

  1. 黃岩島 (Scarborough Shoal)、赤瓜礁 (Johnson South Reef)、 華陽礁 (Cuarteron Reef) 和永暑礁 (Fiery Cross Reef) 不能產生專屬經濟區或者大陸棚;
  2. 美濟礁 (Mischief Reef)、仁愛礁 (Second Thomas Shoal) 和渚碧礁 (Subi Reef) 為低潮高地, 不能產生領海,專屬經濟區或者大陸棚,並且該三礁為不能夠通過先佔或其他方式取得的地形
  3. 通過干擾其在黃岩島的傳統漁業活動,中國非法地阻止了菲律賓漁民尋求生計
  4. 中國在黃岩島和仁愛礁違反了《公約》下保護和保全海洋環境的義務
  5. 中國危險地操作其執法船隻,給在黃岩島附近航行的菲律賓船隻造成嚴重碰撞危險的行為違反了其在《公約》下的義務

既然仲裁庭未能解決任何中菲間的主權問題,為何菲律賓還要求仲裁庭就那些本質上與主權問題沒有任何直接關係的訴求作出裁決?這就是菲律賓一眾國際法專家的聰明之處了。在現行制度下,只有聯合國下的國際法庭(International Court of Justice)才能就主權問題作出裁決,但國際法庭需要雙方同意才會開庭,觀今天中國認為將南海訴諸仲裁庭是「違反國際法」甚至拒絕參加是次仲裁的強硬態度,幻想可以透過國際法庭解決爭議根本是隔靴搔癢。在這樣的大前提下,不難發現仲裁庭所審理菲律賓的七項審議中表面上大多都是環繞那島礁的演繹問題,以及中國漁民在南海的捕魚活動,但實則上卻是圍繞相關地貌的主權。根據《聯合國海洋公約》對島嶼(Islands,可以支撐人類居住或經濟生活)、岩塊(Rocks,潮漲時浮出水面)、低潮高地(Low-tide elevation, 潮退時才露出水面)制定的法律地位,島嶼被視同陸地,可享有12 海里的領海(Territorial sea)和200 海里的專屬經濟區(Exclusive Economic Zone); 岩礁則只有12 海里領海;低潮高地則只能在某塊陸地和岩塊的12海里範圍內作為基礎點以測量領海和專屬經濟區。[box] 中國一方認為 菲律賓單方面提出仲裁,違背中菲協議、違背聯合國海洋公約有關規定、違背國際法。這個仲裁庭是建立在菲律賓單方面的違法訴求的基礎上,不具有管轄權,仲裁結果對中國沒有約束力。事實上,是次仲裁嚴格來說並沒有違反聯合國海洋公約,只是中國認為違反罷了。因為仲裁庭其實開庭時已把菲律賓部分有關主權問題的請判都宣判了不會審理,因此按照公約是合法的。[/box] 

正因如此,仲裁庭對不同地貌所下的仲裁無疑是宣判在中菲爭議海域中的地貌能否衍生出領海,專屬經濟區,這是菲律賓在南海主爭議中的一大佐證。假如黃岩島(Scarborough Reef)、赤瓜礁、華陽礁、美濟礁等地方都在是次仲裁被判定為不能產生領海,專屬經濟區或者大陸架的時候,中國所主張的九段線的合法性將大大地被削弱,哪怕它把南海大部分的島礁都佔領了,在南海大部分地貌都不能延伸專屬經濟區的情況下,最多也只能獲取每個地貌方圓十二海里的區域。[box] 兩者嚴格來說並不牴觸的,因為歷史水域是另一國際海洋法概念,但此概念早已不被國際社會認可,聯合國海洋公約也沒有指出歷史水域是適用於該法。在習慣國際法跨時間法的原則來看,歷史水域(1947九段線)是有一定可能會被國際法庭列入考慮因素。是次仲裁如此重要的原因正是仲裁庭究竟是以一個甚麼法律角度去看南海爭議。 [/box]  

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歸根究柢,菲律賓無非只是想透過是次仲裁為自己和其他東南亞國家在南海的主張增添合法性,使其可以開發在其專屬經濟區內的漁獲,海底所蘊藏的石油,天然氣罷了。[box] 對菲律賓而言,本質上爭取南海的島礁其實就是為了天然氣,漁獲。法理上來說,正如這句也說了,菲律賓申請仲裁其實就是為自己和其他東南亞國家在南海的主張增添合法性罷了。[/box]

然而,南海仲裁案只是菲律賓論述在《聯合國海洋公約》下的單方面勝利。對中國來說,他要保護的是他所宣示的主權,保護的是南海帶來的戰略意義,保護的是中央政府堅決不會讓「外人」奪取「中國領土」的姿態。正因如此,只要中國再一次不承認仲裁結果,仍然堅持「南海是中國自古以來的領土」,認為《聯合國海洋公約》並沒有規限其「歷史水域」的主張,因此持續引用在1947 年中華民國所訂立的九段線是中國的合法領土,繼而無視東南亞國家因其不尊重所簽訂了的國際法而引起的反感,南海爭議仍然無解。

南海議題的解方

 正如新加坡國立大學國際法中心總監Robert C Beckman在《進入未知海域-東盟與南海爭議》 (Entering uncharted waters? ASEAN and the Soutth China Sea Dispute) 一文中指出,要根本地解決南海爭議是極為困難的,原因是因為中國並未與其他東南亞國家一樣跟從《聯合國海洋公約》去劃分領海,專屬經濟區。在沒有國際法庭可以處理主權爭議下,目前似乎只有兩種辦法可以使南海爭議中各國放下分歧。

第一種是中國決定重新審視其在南海的主張,推翻「歷史水域」的觀念,改為跟從《聯合國海洋公約》的規定去劃分中國在南海的領海、專屬經濟區,然後把一些有所爭議的水域請求國際法庭作出判斷,最終各國可在自己的水域開發。故然這樣南海爭議將會告一段落,大團圓結局。但中國是否願意承受推翻其舊有主張,表示中國過往宣示的主權是違法而造成的政治風險,是否願意退而求次,不堅持整個九段線內的水域都屬於中國,明顯地中國暫時沒有這樣的打算。

因此,Robert Beckman 認為眼前可以透過和平手段解決南海爭議只能使用第二種方法,從東協(Association of Southeast Asian Nations)入手。 事實上東協過往一直為解決南海問題作出很多嘗試,例如2002年的《南海各方行為宣言》(ASEAN-China Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)就提倡各方應該透過雙邊或多邊談判解決問題,2011 年東協更和中國達成協議,呼籲各方積極對話,並建立互信。此外,東協亦籌備就南海議題設立行為準則(Code of Conduct),同樣希望緩和各方分歧。只要雙方磨擦減少,達成合作共贏的共識,共同開發南海亦未嘗不是一條出路。

南海仲裁案只是南海爭議的一小段故事,南海爭議並不會因為仲裁結果而消除,只有協作,對話,談判才能根本地解決爭議。正如鄧小平先生曾就南海問題闡述其立場「擱置爭議,共同開發」,只有各國願意放下身段,才能一起享受其戰略、資源和能源價值。

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