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日本在防災上究竟做了什麼?

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在上一篇洞見報告「遺忘不了的那天:東日本大震災五週年」中,大致針對東日本大震災的復興計劃做個簡單的介紹,並依據復興廳所做之官方報告,檢視過去五年來災後重建的進度。本文洞知識將說明日本政府在海嘯防災對策上的改革,並暫且放下官方說法深入災區,一探改革所遭遇到的困難。

日本政府的海嘯防災對策集中在上一篇所提到的城鎮再造計劃,其內容主要分為「高台移轉」與「多重防禦」兩大主軸。高台移轉顧名思義,即將海嘯侵襲區的居民遷移至後方高地或山區,而多重防禦指的是如何在防波提之外,緩和海嘯衝擊的對策。以下將詳細介紹。

高台移轉、住商分離

高台移轉的目的並非將全市鎮遷離,而主要是將住宅搬離至高地。日本政府對此成立「防災集團移轉促進事業」,負責協助居民協調與移轉手續。在福島、宮城、岩手等震災三縣,共劃定331個地區共9534戶實施集體移轉。

在內容上,將移轉目的地稱為「住宅團地」,而原住地劃為「移轉促進區域」。首先日本政府將徵收移轉促進區域上的災民土地,同時也協調住宅團地的土地擁有者轉讓所有權予政府,而轉讓大致上有直接購買或公有地換私有地的方式。

再來政府將負責住宅團地上的公共設施建設,以及協助移轉者的土地取得及住宅建設,而自從廢除一戶1655萬元的費用限制後,原則上國庫將完全補助。最後針對移轉促進區域調整為商業地區與農漁設施,實現完全的住商分離。

高台移轉概念圖,來源:宮城縣政府

高台移轉概念圖,來源:宮城縣政府

高台移轉乍看完備,但卻成為至今重建工作上最窒礙難行的計劃,類似於城鎮遷移的工程上,最大的問題還是來自於資金的不足。為了實現安倍政府喊出的「災害面前令人安全又安心的家鄉(災害に強い安全・安心のまち)」,國庫幾乎全權補貼,但在各縣預算有限下,並非所有人都真正可以拿到補助。

另一方面,無論是住宅團地或移轉促進區域,土地徵收民有地所有權複雜,加上有些居民災後杳無音信,使得土地取得困難。最後則是家族於移轉促進區域歷經多代,不願輕易移轉的問題。

大海嘯的多重防禦對策

一般而言,高台移轉多實行於丘陵地段,而多重防禦則實施於平原地帶。多重防預從字面上的解釋,即為拉長防禦海嘯的縱深。日本政府計劃於福島、宮城、岩手等震災三縣沿岸興建綿延超過400公里的防潮堤,其中標高達10公尺以上的巨大防潮堤合計共約50公里,全工事總計高達一兆日幣。

多重防禦概念圖,來源:宮城縣政府

多重防禦概念圖,來源:宮城縣政府

在防潮堤之後,為高台移轉計劃中的移轉促進區域,此地如前述多移作農漁設施與商業地區,因此種植防災林及興建避難建築,鑒於東日本大震災中,部分民眾因躲藏於建築頂樓而幸免於難,遂放寬建物容積率以期可將最上層劃為避難場所與備品倉庫。避難建築除了一般所知的耐震基準之外,國土交通省也創世界先例1,與專家合作訂定其在水壓耐久下的強度基準

在前方高強度的防海嘯設施之後,距離大後方民用住宅之間,設置一般公共建築如農地、公路、鐵路及工商用地,利用地勢高低起伏以達緩和海嘯衝擊的效果。然而大興土木的多重防禦政策,也引來許多居民的不滿。

石卷市雄勝町的限界集落化2

高台移轉與多重防禦所帶來的問題,以宮城縣石卷市雄勝町最為典型。雄勝町為一面向太平洋人口僅四千六百多人的小鎮。起初居民因高台轉移地距離海岸過遠而反對,經過高台預定地一轉再轉與政府一再協調之下,儘管最終達成妥協,卻也種下町內居民離去的因素。

境內長達3.5公里且標高9.7公尺的防潮堤也引來居民巨大的不滿,一方面認為與海隔絕的工事破壞景觀,一方面也反對住商分離削弱魚市場的熱絡。而其實巨大防潮堤工事的抗議聲浪不絕於耳,許多人認為海陸徹底切離的方式,在防止百年一遇的海嘯之前,城鎮就已因經濟問題而滅村了。

雄勝町在耗時的高台移轉及漁村觀光沒落的情況下,開始出現大量出走潮,原本有意願移轉的350戶在三年內驟減至190戶,而以此人口流失率計算,目前估計於2017年完成高台移轉後,即使加上有意願返回的在外避難者,人口將激減至約80戶,與震災前的620戶相比,雄勝町已面臨無法抵擋的限界集落化。

防震防災計劃刻不容緩

台灣與日本皆位於環西太平洋火山地震帶上,不僅防震經驗的相互學習,海嘯災害的預防也是我們共同面對的難題,在日本規劃詳盡的高台移轉與多重防禦在實施上皆面臨巨大的困難,而台灣也可以日本為借鏡,以期在天災越發頻繁的將來及早做好因應對策。

 

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  1. 2005年實施關於避難建築的強度標準,在東日本大震災後,根據東大生產技術研究所於災區對殘留建築物的測定資料,自原本浸水深度3公尺的標準,重新修正為1.5公尺。 []
  2. 「限界集落化」指的是人口不斷外移最終導致滅村的現象,普遍發生於日本偏遠地區的農村,詳情請見「日劇《限界集落株式會社》背後的農政改革現實」一文。 []
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