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投資人-地主國爭端解決機制 是好是壞?

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isds 1「投資人-地主國爭端解決機制」(Investor –State Dispute Settlement,以下簡稱ISDS),是雙邊投資協定(bilateral investment treaties, BITs)和其他國際投資協定常見的制度設計,不少區域性貿易協定(RTAs)也都納入此機制,主要是讓投資者在地主國違反條約義務時,可跳過地主國法院直接尋求國際仲裁解決爭端並請求救濟賠償,其限制是,仲裁人不得要求地主國更改法律和法規。不少非政府組織(NGOs)認為該機制侵害地主國的司法權,賦予投資者特權(special rights),侵害地主國利益,尤其異議者認為ISDS機制沒有正當性(legitimacy),凌駕地主國主權,應整部棄用,改由地主國法院或國對國的方式解決爭端。

但本文不在於批判,而在於釐清ISDS,希望讓讀者了解,ISDS發展至今已是國際慣行的制度,立意出於良善。國際投資是當代不可逆的潮流,由於不少地主國的法規落後或法庭審理欠缺法治觀念,加上非民主政權不時的刻意刁難,使得外國投資人往往權利受損而無以救濟,ISDS引入的仲裁機制正是解決問題的良方。此外,ISDS並非前期的資本進入審查機制,而是後期的法律救濟/爭端解決機制,若硬套上強權資本入侵的帽子,恐怕流於偏頗煽情。

在雙邊投資協定出現之前,外國投資人資產在面臨地主國徵收或其他不公平待遇時,必須仰賴投資人母國政府出面尋求損害賠償。而後果是,強權國家往往經由各種外交和經濟手段干涉,保護其國民經濟利益,舉例來說,美國建國以來,發動了88次的軍事干預以保護私人的商業利益。國對國解決爭端的方式,在國家實力為上的鐵律下,強國的做法常被惡評為砲艦外交(gunboat diplomacy)。

再者,由於國際法中外交保護(diplomatic protection)的限制,使得投資人只有在地主國當地法院窮盡一切法律救濟手段(exhausting all host national legal remedies)後,才能尋求投資人母國政府協助。地主國為避免直接與投資人母國經外交途徑談判,使得投資人在地主國的法律訴訟多被質疑不公正,訴訟常曠日廢時、審判無法預測,尤其部分國家的法治環境不友善(poor rule of law),對投資人的侵害甚鉅。

隨後國際上對此情況提了兩項改革,第一是建立了當代的雙邊投資協定,依早前《友好通商航海條約》(treaties of Friendship, Commerce, and Navigation),發展出國民待遇、最惠國待遇、最低標準待遇等原則,以及徵收與補償相關規定保護投資人資產,衡平資本輸出國和資本進口國的利益。第二是對法律程序的改革,建立了「解決投資爭端國際中心」(International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) 國際投資爭端解決中心(縮寫:ICSID)是依據《解決國家與他國國民間投資爭端公約》而建立的世界上第一個專門解決國際投資爭議的仲裁機構。使一個專為解決政府與外國私人投資者之間爭端提供便利而設立的機構,通過調解和仲裁方式。其宗旨是在國家和投資者之間培育一種相互信任的氛圍,從而促進國外投資不斷增加。提交該中心調解和仲裁完全是出於自願。  而第一個當代的雙邊投資協定是出現在1959年,由德國和巴基斯坦締結,於此之後陸續有將近2400個雙邊投資協定和類似的法律文件生效。《解決投資爭端國際中心公約》(ICSID Convention)於1966年生效,至2015年全球已有159個經濟體簽署,為全球國際投資開創了新局,權利受侵害的投資人可直接提交至中立的仲裁庭,獲得公平的保障。[button color=”silver”] 在投資爭端發生時,爭端當事方通常是先經諮商與談判解決爭端,也包括使用不具法律拘束力之第三方程序在內,例如斡旋、 調節及調停等,最後階段才是仲裁。[/button]   

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亦有批評論者認為,ISDS對地主國所制定以公共利益為導向的政策會造成衝擊,外國財團常以提國際仲裁為由向地主國施壓,要求鉅額賠償,往往導致地主國不敢推行有利公益的政策或立法。但試想,若是沒有國際仲裁這種具高度專業性、中立性、雙方又可指派仲裁人的機制,走回頭老路交給地主國法院真的有利國際投資的發展嗎?或者是要另設國際投資法院呢?抑或回歸外交解決呢?縱使目前仍有少數極端外國財團控告地主國,導致地主國公益受影響的案例發生,但仍不可抹煞國際仲裁機制對國際投資的貢獻。台灣近年在境外的投資金額逐年攀升經濟部投資業務處統計資料顯示,台灣對海外地區投資額逐年攀升,2011 年 為 36.9 億美元、2012 年 80.9 億美元、2013 年 52.3 億美元、2014 年 72.9 億美元、2015 年 107.4 億美元。臺商對中國大陸地區投資則是在2011 年我對中國大陸投資金額達到 131 億美元高峰後,2012、2013 年投資金額均減少,分別為 109 億美元及 86.8 億美元,2014 年為 98.3 億美元、2015 年 103.9 億 美元。其中台商對外投資件數最多的國家多是TPP的締約國,包括美國、日本、越南、馬來西亞和墨西哥等國,ISDS機制對我國的投資人保護有其必要,實在欠缺抵制的理由。

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