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無解的沖之鳥爭議:從日本的國際法解釋來思考

沖之鳥礁全圖。
圖片來源:海上保安レポート2005
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沖之鳥礁(Okinotori Island,日本稱「沖之鳥島」)座落在東京外海1740公里,是大小僅有0.008平方公里、高於海平面1.5公尺的三座礁岩(或按日本政府的說法,是兩座小島、一座環礁)。由於沖之鳥礁不存在主權歸屬爭議、不鄰近主要航道,四周更沒有其他聲張國,因此台灣長期以來除了在那一代活動的漁民以及長期關注《聯合國國際海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of Sea,以下簡稱《國際海洋法》)的學者外,對此地並沒有特別的關注。

受到外部人工建物保護的沖之鳥礁「東小島」。 圖片來源:海上保安レポート2005

受到外部人工建物保護的沖之鳥礁「東小島」。
圖片來源:海上保安レポート2005

不過20164月底台灣籍漁船「東聖吉16號」在距離沖之鳥礁150浬處被日本海上自衛隊拘捕後,引發了台灣朝野與政府、民間對沖之鳥礁定位的爭論。而這話題更延續到甫上任的蔡英文政府,甚至還有跨部會看法不一致的見解產生。

本文不試圖為沖之鳥礁的定位去下定論,而是以Q&A的形式希望從國際法、日本立場與實際作為等角度來討論這個問題。希望讀者在更深入了解相關知識與背景下,再來參與有關沖之鳥礁辯論會更加有建設性。

問一:島嶼與礁岩的定義為何?兩者在國際法上的定位有何差別?

由於沖之鳥礁問題的關鍵點就是在「究竟沖之鳥是『島』還是『礁』」以及其所延伸的國際法權力地位上,因此筆者認為必須先從這個角度切入。

《國際海洋法》第121條有關島嶼制度的條文寫到:

一、島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。

二、除第三款另有規定外,島嶼的領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。

三、不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟海域或大陸礁層。

由此可知,一塊陸地要被稱為「島嶼」要符合四個要件:一、四面環水;二、在高潮時高於水面;三、自然形成的陸地區域;四、能維持人類居住或其本身的經濟生活。

由於《國際海洋法》中只有在這條中提到「岩礁」(rock)一詞,故關於岩礁的定義為何必須參照整部《國際海洋法》來推斷。基本上,會被稱為岩礁的陸地有必須符合以下四個要件:一、四面環水;二、可能在高潮時高於水面或低於水面,但是在低潮於必須得高於水面1;三、自然形成的陸地區域;四、無法維持人類居住或其本身的經濟生活。

《國際海洋法》中所規定陸地與島嶼之領海國所享有的海域與大陸礁層。 圖片來源:行政院農委會漁業署

《國際海洋法》中所規定陸地與島嶼之領海國所享有的海域與大陸礁層。
圖片來源:行政院農委會漁業署

由第121條第二款可以得知,由於島嶼的地位與陸地相同,因此享有12浬的領海、12浬的鄰接區(contiguous zone,中國譯為「毗連區」)、200浬的專屬經濟區,以及《國際海洋法》所允許的大陸礁層(continental shelf,中國譯為「大陸架」)。

反觀若僅是礁岩的話,則按照第三款的規定,只能享有12浬的領海及12浬的鄰接區。倘若礁岩符合《國際海洋法》第13條所提到「在低潮時四面環水並高於水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地」之低潮高地的定義,那麼在「低潮高地全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度,則該高地沒有其自己的領海」,自然也就不享有鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層。

由此可知,由於島嶼和礁岩在國際法上的定位落差甚大,這也是為什麼各方在沖之鳥礁地位爭論上持續堅持各自的立場。

問二:日本為何認定沖之鳥礁為島嶼?這麼做對日本有什麼好處?

既然《國際海洋法》中已經對島嶼與礁岩的定義有所區隔了,那為什麼還會產生這樣的爭議呢?在進一步說明日方立場之前,必須要先提到的一點是,《國際海洋法》在1994年正式生效,此法則在1996年於日本國內生效,日本也據此修訂了《海岸法》。

在日本國會修訂《海岸法》的過程中,沖之鳥礁的地位也有在眾議院中進行討論。其中有國會議員舉出前述《國際海洋法》第121條以及美國夏威夷大學教授Jon van Dyke1988年在《紐約時報》上的投書提到日本就算對沖之鳥礁進行補強也不能擁有專屬經濟區的言論。

日本國會大廈。 圖片來源:作者自攝

日本國會大廈。
圖片來源:作者自攝

當時日本外務省經濟局的大島正太郎局長是如下回答的:

聯合國海洋法公約第121條中對於島嶼有下列的定義,「島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」,並規定島嶼原則上也擁有專屬海域與大陸礁層。因此,沖之鳥島是符合上述條件的島嶼。是海洋法上所謂的島,不應該被理解為礁岩,而是島嶼。

另外,方才議員您所引用的有關礁岩的項目是同一條中的第三款,提到不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟海域或大陸礁層。可是,在本條文中並沒有對礁岩為何進行定義。基於這點原因,此條文的內容並不明確。此外,若從各國的國家行為等來看,現階段而言,這項規定無法作為特定地形不能擁有專屬海域與大陸礁層的根據。因此,對我國而言,由於沖之鳥島是聯合國海洋法公約中所規定的島嶼,因此我認為它可以擁有專屬海域。

建設省的青山俊樹局長則提出了與外務省相似的回答:

根據我的理解,如同方才外務省的官員的答辯一樣,這(指沖之鳥礁)是座島嶼而不是礁岩。在第121條中提到島嶼是「四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。」從這點來看,它無庸置疑的是座島嶼。而第三款所提到的要有本身的經濟生活等等的內容,所規範的是礁岩,因為島嶼是「高潮時高於水面的」。光憑這點,它無庸置疑是座島嶼,並可以理解為滿足第121條第一款的要件。

綜合上述看法,日本政府認為在《國際海洋法》中構成島嶼的要件只有三樣:「四面環水」、「在高潮時高於水面」,以及「自然形成的陸地區域」。對於一般所認知的第四樣經濟生活要件,認為該點僅限於規範礁岩而不是島嶼,而《國際海洋法》中對礁岩並沒有明確定義規範。由於沖之鳥礁符合第121條第一款所提到的島嶼要件,因此享有第二款中所提到的領海、鄰接區、專屬經濟區與大陸礁層。

日本學者栗林忠男認為121條第三款的內容充滿了許多不明確性。首先,他認為《國際海洋法》中對礁岩並沒有明確的定義,究竟礁岩是一種無法取得專屬經濟區的島嶼,還是地質學上的定義並沒有明確解釋清楚。其次,就「不能維持人類居住」的內容來看,他認為《國際海洋法》之所以用「不能」而不是用「沒有」代表著目前由於沒有人類居住必要的無人島在未來符合人類居住的條件齊全之後,是可以劃定專屬經濟區與大陸礁層的。最後,就「獨自的經濟活動」言,他認為在制定《國際海洋法》之時各國沒有就這內容進行具體的討論,因此對於一些「靠海吃飯」的國家而言,在上面建立燈塔、氣象觀測站、引航道具由於對該國的經濟有很大的助益,因此也可以說這樣構成了島上「本身的經濟生活」。由於在制定《國際海洋法》時對於「人類居住」與「經濟活動」沒有具體定義,且以目前科技能力的進步,不能否定未來沖之鳥礁無法產生前述行為,因此他呼籲日本政府應該發揮「創意」作為,在國際社會中發揮領航性作為。

對日本而言,之所以會爭取沖之鳥礁為島嶼的根本原因在於爭取其所劃出來的廣達40萬平方公里的專屬經濟區,而其所追求的正是國家在其專屬經濟區所享有的權利規定。這些權利記載於《國際海洋法》第56條第一款中:

(a)以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利,以及關於在該區內從事經濟性開發和勘探,如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利;

(1)本公約有關條款規定的對下列事項的管轄權:

(2)人工島嶼、設施和結構的建造和使用;

(3)海洋科學研究;海洋環境的保護和保全;

(b)本公約規定的其他權利和義務。

問三:國際法上對沖之鳥礁是否有任何裁決?主要當事國的意見又為何?

跟前些日子引起一陣波瀾的南海仲裁案不同,沖之鳥礁並沒有透過國際法院或是常設仲裁法院進行過任何的判決,唯一類似「判決」的內容是日本在200811月根據《國際海洋法》第76條向「大陸礁層界限委員會」(Commission on the Limits of the Continental Shelf,以下簡稱「CLCS」)所提出的七個海域的大陸礁層延長申請,並為CLCS通過了四個。其中與沖之鳥礁有關係的包括在其北方的「四國海盆海域」以及在其西南方的「九州帛琉海溝南部海域」。

其中在北方的「四國海盆海域」的大陸礁層延長獲得CLCS的認可,不過對於在西南方的「九州帛琉海溝南部海域」,CLCS則做出了「不予決定」的裁決,其理由是認為在沖之鳥礁的法令定位尚未明確之前,CLCS沒有立場對該地區的大陸礁層進行裁定2

日本於2008年對CLCS所提出的大陸礁層延長申請之海域。 圖片修改自:http://ppt.cc/RXcrp

日本於2008年對CLCS所提出的大陸礁層延長申請之海域。
圖片修改自:http://ppt.cc/RXcrp

這樣的裁決結果引發了日方與中、韓方完全不同的解讀:日方認為由於CLCS判定了在沖之鳥礁北方之大陸礁層可以與日本本土島嶼與畫出來的大陸礁層進行連結,因此認為CLCS認定沖之鳥礁為「島嶼」。反觀中、韓方則認為CLCS在報告書中提到了認知沖之鳥礁目前法律定位的問題,因此沒有對「九州帛琉海溝南部海域」之大陸礁層延伸進行裁決,反倒證明了日本的見解有問題。

這時候可以來討論內容可以包括下列三點:一)為什麼CLCS會針對同一礁岩(或是從日方角度來看是「島嶼」)的不同方位海域之大陸礁層做出不同的裁決呢?二)日本所提出的大陸礁層延伸之具體區域到底在哪裡?三)最後,相關國家是否有提出支持或是反駁的論點。

針對第一個問題,那我們應該先來看為什麼CLCS承認了日本所提出的針對「四國海盆海域」的大陸礁層延伸案。從報告書的結論來說,CLCS認為日本所提出的科學證據符合了《國際海洋法》第76條第四款所提到的關於大陸礁層的定義內容。為了方便讀者進一步瞭解這條中所提出的大陸礁層界限,以下將該條中有關大陸礁層劃界的條款列出來:

一、沿海國的大陸礁層包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土,如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百浬,則擴展到二百浬的距離。

二、沿海國的大陸礁層不應擴展到第四至第六款所規定的界限以外。

三、大陸邊包括沿海國陸塊沒入水中的延伸部分,由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。

四、(a)為本公約的目的,在大陸邊從測算領海寬度的基線量起超過二百浬的任何情形下,沿海國應以下列兩種方式之一,劃定大陸邊的外緣:(1)按照第七款,以最外各定點為準劃定界線,每一定點上沉積岩厚度至少為從該點至大陸坡腳最短距離的百分之一;或(2)按照第七款,以離大陸坡腳的距離不超過六十浬的各定點為準劃定界線。

(b)在沒有相反證明的情形下,大陸坡腳應定為大陸坡坡底坡度變動最大之點。

五、組成按照第四款(a)項(1)和(2)目劃定的大陸礁層在海床上的外部界線的各定點,不應超過從測算領海寬度的基線量起三百五十浬,或不應超過連接二千五百公尺深度各點的二千五百公尺等深線一百浬。

六、雖有第五款的規定,在海底洋脊上的大陸礁層外部界限不應超過從測算領海寬度的基線量起三百五十浬。本款規定不適用於作為大陸邊自然構成部分的海台、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地。

七、沿海國的大陸礁層如從測算領海寬度的基線量起超過二百海里,應連接以經緯度坐標標出的各定點劃出長度各不超過六十浬的若干直線,劃定其大陸礁層的外部界限。

簡單來說,大陸礁層之所以可以為沿海國享有主權權利是因為它被認為是「陸地領土的自然延伸」,而其劃定的標準包括下列兩者:「岸距標準」,沿海國不論其陸地領土之自然延伸有多長,一律可以向外延伸200浬,這是對不具有大陸礁層的國家之優惠;「自然延伸標準」,倘若沿海國本身的大陸礁層確實超過200浬時,則可以對外延伸,但是 (1)離大陸坡腳的距離最多不能超過60浬,(2)2500公尺等深線外延伸不得超過100浬,以及 (3)最多不可以超過350浬。若要利用自然延伸標準來延長大陸礁層時,則必須向CLCS提出申請,由其核可之後方可劃定。而CLCS認為日本所提出的「四國海盆海域」符合上述規定,因此准許其延伸大陸礁層。

在「九州帛琉海溝南部海域」部份,CLCS對此區域沒有進行科學與地質上面的鑑定,僅提出了中國與南韓針對日本此案的聲明書,認為沖之鳥礁之法律地位上有爭議,以及日本所提出的反駁聲明,認為中韓兩國所提出的論點在國際法上沒有法律依據,故決定「在一段時間後前述問題解決以前,CLCS沒有立場針對九州帛琉海溝南部海域進行裁定」。

從第二個問題來看,日本所提出的不論是「四國海盆海域」或是「九州帛琉海溝南部海域」之大陸礁層延伸都是在沖之鳥礁200浬以外的延伸要求。換言之,日本打從一開始就認定沖之鳥礁是「島」,因此認為沖之鳥礁本來就享有200浬之大陸礁層,故訴請CLCS裁決的是在200浬之外的大陸礁層自然延伸。這也是為什麼在CLCS此裁決出來之後,日本就宣稱沖之鳥礁為「島嶼」之地位被正式承認了。

針對這一點,中國與南韓的聲明書中都提到,基於沖之鳥礁的法律地位問題,因此以沖之鳥礁為基點所畫出來的200浬大陸礁層是不符合《國際海洋法》規定的。但是實際上,CLCS只能就日本所提出來的大陸礁層延伸進行審議,不能處理日本所提出來的區域以外的海域,更沒有權利判斷沖之鳥礁到底是「礁岩」或是「島嶼」。

也就是說,日本巧妙地只要求CLCS去裁決沖之鳥礁200浬以外的區域之自然延伸(四國海盆海域在沖之鳥礁200浬區域外以北,被CLCS認為是本州跟四國兩島陸地之自然延伸,而九州帛琉海溝南部海域更是整塊都在沖之鳥礁200浬區域外,沒有與日本其他島嶼之200浬區域有所連結),以藉此達到其目的。裡子上,日本得到了實際的大陸礁層延伸,面子上,日本便可藉此宣稱CLCS承認沖之鳥礁是「島嶼」(事實上根本不在CLCS處理的範圍內)。

除了前面提到的中國與南韓的反對意見外,事實上還有一個國家就「九州帛琉海溝南部海域」之大陸礁層延伸提出了意見書,那就是帛琉。帛琉在20096月發給CLCS的聲明中指出,帛琉注意到日本所提出的以沖之鳥礁為基點之「九州帛琉海溝南部海域」之大陸礁層延伸要求有可能與帛琉東北方之200浬外之大陸礁層自然延伸部份有所重疊,因此希望CLCS之裁決不應影響帛琉未來在大陸礁層劃定上之權利,亦不應影響未來帛琉與日本就大陸礁層界限上之談判與劃界。

從這項聲明來看,帛琉並沒有挑戰日本宣稱沖之鳥礁為「島嶼」的意思,原因在於帛琉就算將其大陸礁層延伸到350浬,也不會在沖之鳥礁的200浬範圍之內。再加上爭論沖之鳥礁是否為島嶼並不會實質上影響帛琉之國家利益,與中國、南韓3有所不同,因此自然不會主動去淌這渾水。

沖之鳥礁全圖。 圖片來源:海上保安レポート2005

沖之鳥礁全圖。
圖片來源:海上保安レポート2005

從上述的討論可以得知,雖然沖之鳥礁從種種跡象來看似乎不足以被稱為「島嶼」,不過日本利用將《國際海洋法》第121條的一、二款與第三款分開解釋之特殊國際法見解,以及相關的保護工程將其塑造成「島嶼」,並宣稱其享有200浬之專屬經濟區與自然延伸之大陸礁層。縱使中、韓、台等國提出抗議,但事實上國際法上對此議題並沒有提出具體的裁決,美國與帛琉等周遭的主要國家也並沒有對日本之此訴求提出反對意見,加上沖之鳥礁本身不存在有主權爭議(只有法律定位與劃界爭議),故日本之主張短時間內是難以被挑戰的。

在這種情況下,雖然「南海仲裁案」之內文將《國際海洋法》第121條中的三款條文之關係給明確化,並且對「維持人類居住或其本身的經濟生活」下了更為明確與嚴格的定義,但是對沖之鳥礁並沒有拘束力。「南海仲裁案」之內文對於沖之鳥礁而言,頂多只能以判例或是法律見解作為參考,日本更不可能接受他國或是自己主動提出對沖之鳥礁地位之國際法裁判。

因此,不論是從國際法或是國際政治的角度來看,沖之鳥礁的爭議將持續存在。筆者認為,與其正面挑戰其法律地位,不如先透過漁業談判的協商模式先鞏固我國漁民的權益,朝如在釣魚台海域設立「共同漁區」的模式去努力4,等到兩國在當地的活動形成一定模式之後,再圖下一步。

參考資料

 

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  1. 若是在高潮時低於水面、低潮時高於水面的情形,在《國際海洋法》中被稱「低潮高地」(low-tide elevation)。 []
  2. 這段原文寫道 The Commission considered whether it shall take action on the part of the recommendation prepared by the Subcommission in relation to the Southern Kyushu-Palau Ridge Region (KPR) and decided not to do so. The Commission considers that it will not be in a position to take action to make recommendations on the Southern Kyushu-Palau Ridge Region (KPR) until such time as the matters referred to in the notes verbales have been resolved. []
  3. 沖之鳥礁如果為島嶼的話,則將有利於在關島的美軍基地之活動,將對中國發展其遠洋海軍產生阻礙(有興趣的讀者可以參考The US-Japan-China Mistrust Spiral and Okinotorishima這篇文章)。南韓方面,除了跟日本在獨島/竹島問題上的爭議之外,也希望延伸其大陸礁層至沖繩海槽一帶,並在目前兩國的共同開發區中聲稱主權權利。 []
  4. 雖然兩者在主權爭議本質上完全不同。 []
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  • 「南海仲裁案」之內文對於沖之鳥礁而言,頂多只能以判例或是法律見解作為參考,日本更不可能接受他國或是自己主動提出對沖之鳥礁地位之國際法裁判。www.xbson.com壯陽藥

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