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[洞見報告] 南蘇丹的和平協議爭端

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南蘇丹自2013年以來的內戰在八月開始有了新進展。肯亞、烏干達與衣索比亞等鄰近國家嘗試介入內戰的調停,更邀請引起戰火的雙方領袖8月16日於衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴召開和平會談。然而,會談最後的結果卻只有反叛軍領袖、同時也是南蘇丹的前副總統馬查爾簽署協議而已,總統基爾則是拒絕簽字。根據官方說法,基爾之所以不願意讓步是因為他們認為叛軍內部有分裂的風聲與傾向,簽署和平協議並不代表問題能夠真正解決。對此,美國與聯合國安理會分別於8月19日及25日警告南蘇丹當局,主張該國若是持續堅持不簽署協議,將進行更進一步的經濟制裁。在內外壓力的夾擊之下,南蘇丹政府最後還是在26日宣布簽署和平協議。

爭端尚未落幕,8月30日政府軍與叛軍各自發佈公開聲明,相互指控對方並未遵守和平協議內容,持續於上尼羅州有武力衝突的情況。聯合國安理會緊急在9月4日商議,祭出武器禁運與目標性制裁行動,希望能夠藉此終止雙方僵持不下的局面。只是雖然國際社會頻頻有動作,內戰的雙方領袖也答應將出席9月29日聯合國安理會在紐約的會議,實際上民間社會的衝突與混亂似乎沒有舒緩的跡象。

該國內戰以來已經簽署了數次的和平協議,但總是因為雙方立場差異過大而很快地不了了之。去年1月的和平協議會談中,總統基爾便直白地表示:除非叛軍無條件宣布投降,否則將不會有任何讓步;至於馬查爾則堅持政府必須先釋放包括其政治盟友在內的政治犯,才願意同意停火。顯然簽署協議也只會是促成和平的第一步,在尚未真的處理歧見之前,不見得能夠解決問題。那麼造成衝突的真正原因為何?雙方僵持不下的考量又是什麼?藉由釐清問題的確切核心,或許才能真正找到解決爭議的可能出路。

衝突背後的原因與矛盾

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南蘇丹2011年才正式宣布獨立,屬目前全世界最年輕的國家。也因此,不少國際媒體分析南蘇丹的內戰乃肇因於國家體制仍未穩固,而內部的族群衝突與矛盾在建國之後逐漸被激化所導致。尤其內戰的雙方領袖基爾與馬查爾分別屬於南蘇丹的兩大族群——丁卡族與努爾族,戰事發生的初期甚至有媒體以「種族屠殺」、「盧安達事件再現」等標題定調之。南蘇丹國內的媒體還有另一種聲音,認為不該將促成內戰的原因指向族群的矛盾,政治人物之間的權力鬥爭才是關鍵。

基爾與馬查爾在南蘇丹獨立之前,皆屬於南蘇丹獨立運動主要組織——蘇丹人民解放軍(The Sudan’s People Liberation Army,簡稱SPLA)的高級將領。他們雖然同樣是在對抗北方喀土穆政府,卻因為派系不同而時常發生摩擦。基爾領導的派系以「嫡系」自居,掌握蘇丹南部國際援助的主要來源。馬查爾所率領的人馬因為防蚊而在身上塗抹白色粉末,被稱之為「白軍」,是由自衛武裝的組織起家,在SPLA成立之前便已經與喀土穆當局有多次斡旋的經驗。兩方雖互相看不起彼此,當時SPLA的領導人加朗在各個派系間的處事較為公允,他們也就不敢有太大的動作。直至2005年南北雙方簽署《全面和平條約》、賦予南方自治權的前夕,加朗因直升機失事而死亡,讓基爾與馬查爾雙方陣營開始蠢蠢欲動。

基爾繼任了加朗在SPLA及其所屬政黨蘇丹人民解放運動(SPLM)領導人位置,他與馬查爾兩人之間的對立與矛盾也更加浮上檯面。尤其自2011年南蘇丹獨立以來,基爾不斷強化個人的權威,除了在政治上排斥異己外,更在經濟上嘗試以自己控制的公司Jarch, Ltd取代多國控股的大尼羅河石油作業公司與佩特拉達石油作業公司。控制石油產業為何重要?因為按照官方說法該國石油產業收入高達95%,非官方說詞更高達98%,是壟斷南蘇丹經濟命脈的重要來源。基爾嘗試獨攬大權之外,與馬查爾間的紛擾關鍵更在於:後者的地盤與控制區域恰好位於南蘇丹北部與東北部的石油產區。2012與2013上半年基爾以南北蘇丹的邊境發生衝突為由,將第四師等部隊調往北部,第四師師部甚至直接進駐馬查爾大本營本提烏(Bentiu)。不只如此,2013年7月基爾解散包含副總統馬查爾在內的所有內閣,並同時召開SPLM黨代表大會,推舉新黨魁與2015年總統候選人。馬查爾當時便指稱基爾是在為其獨裁之路鋪路,而這一傳串的舉止顯然才是種下該年年底雙方爆發衝突的真正原因。

中國的佈局與動向

方才我們可以看到南蘇丹內戰的主要原因其實是基爾與馬查爾兩派間的權力鬥爭。同時我們也可以看到在國際社會介入的過程中有些國家的動向特別被放大來看,其中一個便是在蘇丹與南蘇丹耕耘將近二十年的中國。聯合國安理會8月25日在警告南蘇丹政府簽署和平協議的同時還公布了一份統計數字,指出中國國營軍火商光2014年就向南蘇丹政府輸出市值高達2千萬美金的軍火。與此同時,聯合國駐南蘇丹特派團公開表楊中國赴南蘇丹的維和部隊,認為他們在打通往北部的人道救援補給線工作中扮演相當重要的角色。

中國在南蘇丹的經營不是在內戰之後才開始,而他們在當地所受到的衝擊也並非肇始於內戰,內戰說穿了只是個雪上加霜的轉捩點。早在南北蘇丹尚未分治之前,中國已經有12家和石油相關的大型企業,總投資額超過兩百億美元(雖然其中許多是道路、學校、醫院、水電站等非石油項目投資),更不用說中國同時也是蘇丹石油出口量最大的國家。由於主要產油地區位於南蘇丹,兩國卻只有一條必須經由蘇丹通往北邊蘇丹港的輸油管,不難理解為何在南蘇丹2011年7月宣告獨立後北京採取一種南北平衡的立場,2012年開始該國甚至還積極介入調停蘇丹和南蘇丹的衝突,以確保它在兩國的石油投資不受波及。

圖片說明:位於蘇丹的蘇丹港,是南、北蘇丹輸送石油的唯一港口。 圖片來源:https://goo.gl/hSjHLE

圖片說明:位於蘇丹的蘇丹港,是南、北蘇丹輸送石油的唯一港口。
圖片來源:https://goo.gl/hSjHLE

南蘇丹內戰爆發以後,不少石油工人在戰火中成為犧牲者。中國先是於2013年底宣布將從上尼羅州各油田作業點撤出近八成的員工,有消息指出中國這幾年便暗地提供資金給武裝民兵以保護油田。內戰的雙方陣營雖然皆宣稱要「保護油田」,但顯然基爾與馬查爾在爭的正是石油產業的控制權,所謂的保護也大概僅是鞏固各自的勢力範圍而已。而中國在內戰雙方的權力爭奪中如何讓自己石油利益的傷害降到最低,應是其佈局與動向的重要影響因素。

美國為何如此重視南蘇丹問題

美國其實在南蘇丹內戰中的幾次談和都扮演著積極的角色。有分析指出那是因為美國亟欲在非洲趕上中國多年來的經營成果,但該國在南蘇丹所下的功夫恐怕不只是如此。美國是南蘇丹獨立的重要推手之一,同時在獨立前後乃至於內戰期間還供應了大量的援助給南蘇丹政府。美國不僅是南蘇丹最大的援助國,南蘇丹在美國援助輸出國的輸出資金、資源量排名世界第三。美國在南蘇丹石油產業投資與涉入程度遠遠不及中國,為何要在政治方面投注那麼大的心力呢?

同樣是回到南北蘇丹尚未分治的時候,北蘇丹人民以信奉伊斯蘭教的阿拉伯人為主,而南蘇丹則是以基督教與泛靈信仰為大宗的黑人。美國為了打擊世界各地的恐怖份子,試圖斬斷伊斯蘭教基本教義派可能獲取資源的任何管道,以北蘇丹伊斯蘭教勢力為首的蘇丹便成為美國的眼中釘,尤其又有消息指出北蘇丹可能提供武器給巴勒斯坦的激進組織哈瑪斯。南蘇丹的石油蘊藏量遠遠超過北蘇丹,而南北兩邊又因為族群、宗教與文化差異有長期的對抗歷史,顯然便是美國得以用來牽制北蘇丹的重要棋子。

如此看來,中美兩國於南蘇丹內戰的考量有些不同,這也影響到談和過程中雙方的意見歧異。舉例來說,中國便積極主張北蘇丹應該也要加入談判,而這並非美國所欲見到的局面。年初美國曾向聯合國提交一份制裁南蘇丹的決議草案,該草案也遭中國質疑並未真正能夠有效用,而是涉及美國自身的利益考量。至今為止,我們可以看到主要嘗試調停內戰的中美兩國都並未真的提出全面性的策略解決問題,雙方皆不願削弱戰爭中關鍵人物的勢力。一次又一次的協議與會談是否真能帶來南蘇丹和平的曙光,除了內戰雙方陣營的權力、利益分配問題外,中美兩國絕對是影響結果的重要關鍵之一。

參考資料:

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