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[服貿專題]「服貿」背後的法律漏洞:歐美經驗與補強之道

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文/蔡松伯

說明:2014年3月18日,由於立法院未經實質審查,片面宣佈服貿生效,引起廣大台灣民眾的不滿,學生佔領國會要求退回服貿。事實上,服貿議題已經發生許久,為何民怨此時才爆發?究其根源,在於台灣與中國簽署之協議,缺乏法律規範所致,使得行政機關與立法機關,有機會利用漏洞,擅自通過。
圖片來源:作者自行拍攝後製

服務貿易協定(以下簡稱服貿)為ECFA的子協議之一,如果我們把「服務」視為一種抽象的商品,那服貿的功能就在於開放雙方的服務往來。一般的自由貿易協定(FTA)包括貨品與服務兩大開放項目,而服務貿易又著重在四大領域的開放,包括跨國服務、國外消費、設立商業據點與人員移動。

然而,由於服務本身並不像實體貨品般容易分類與管理,目前在世界貿易組織(WTO)中的共識只有一份概略性的總協定(GATS),其主要的開放方式仍仰賴國與國之間的雙邊貿易談判。比起貨品貿易,服務貿易的內容不但難以界定,且直接影響國內的服務業。因此更需要細緻的審議,以匯聚民間的共識。

一、黑箱在哪裡?

揆諸西方經濟大國,在貿易談判上皆具備有系統的立法授權與國內協商機制,但台灣與中國的貿易談判,卻因為政治敏感因素,而無法應用「國際條約」的監督與審議程序。因此造成目前行政與立法機關的對峙,甚至引出總統與立法院長在兩岸經貿協議上的爭執。究其「府院政爭」源頭,竟是缺乏法律所致。

事實上,兩岸經貿協議的效力與國際條約相同,皆能直接改變國內體系,故也應比照條約簽署,其過程與生效應以法律定之。但台灣的行政部門僅以粗陋的兩岸人民關係條例,要求立法院快速審議。甚至在缺乏民間共識、公聽會、可行性研究的情況下,就由行政單位完成談判草簽。較之正常國家的條約簽署,兩岸經貿協議實在過於草率,使談判的議程設定與利益交換有如黑箱作業。

二、如何填補漏洞?

黑箱作業將產生兩大問題,首先是與服貿協定利害相關的產業或大眾,無法參與或瞭解談判的過程,也就是不具備透明度(transparency)。其次是沒有人扮演監督或審查的角色,以致於談判結果的利弊得失,只能由全民共同承擔,也就是缺乏可課責性(accountability)。而許多貿易大國,都在法律上事先設定基本的監督與課責機制,以提供民間觀察與申訴的管道。

(一)美國的貿易促進法案

以美國為例,從立國以來的傳統,就是由國會負責貿易事務。但在1974年以後,有鑑於貿易談判功能逐漸由總統主導,因此授權行政機關直接參與談判的權利,並附帶快速審查(fast track)的條款,也就是國會必須在收到談判結果後的一定時間內逕付表決,且不得修改。1

但國會並不是完全放任談判,根據2002年的貿易促進法案(Trade Promotion Act, TPA),國會將派遣議員擔任談判代表團的官方顧問,不但要求行政機關定期諮詢,談判過程與重要文件也必須呈交國會。此外,國會沒有一定要通過貿易協定的責任。在總統遞交談判結果後的90天內,如果沒有立法通過,該協定自動失效2。例如美國與韓國在2007年雖然簽署FTA,但國會隔了5年才讓其生效,美國國會利用此一權利,迫使韓國開放更多農業、智財權、醫藥等項目。

(二)歐盟的共同商業政策

歐盟本身沒有憲法,但2009年底生效的里斯本條約,使其在貿易政策上趨近統合。在里斯本條約中明訂各會員國應根據「共同商業政策」(common commercial policy),改變本國的貿易內容,其範圍包括自由貿易、外國投資、非關稅措施與智慧財產權等。因此歐盟的行政機關(也就是歐盟執委會)有權代表全體會員國,對外簽署投資協定或FTA。相對地,各會員國不可擅自締約。

但在歐盟的發展歷程中,歐洲議會逐漸擴大其對共同商業政策的監督。根據2010年生效的「歐盟議會與執委會間的框架協議」(Framework Agreement on relations between the European Parliament and the Commission),貿易談判必須知會歐洲議會,且必須定期向議會報告進度。甚至在敏感議題上,如服務貿易、文化產業、智慧財產權等,必須經過議會的一致決才能立法3。雖然貿易談判仍由執委會主導,但就實務操作上,歐盟的作法其實比美國更為嚴謹。

三、社會共識在國會

回到台灣內部關於服貿的爭議,其實關鍵就在於民間沒有參與感,使得黑箱談判的結果難以獲得民眾信任,因此在立法過程中困難重重。我國的貿易政策向來由行政機關主導,但長期缺乏具體的審議機關與實質的監督,因此屢屢形成社會紛爭。如過去的加入WTO時所引發的農運,以及ECFA框架協議簽署時的公民抗爭,皆是由於政府利用法律上的漏洞,引起民間不滿所致。

(一)國民黨版本的授權法案

事實上,台灣並非沒有共識,目前藍綠兩大陣營,以及民間團體皆已提出補救方案。去年十月,國民黨由江啟臣等27名立委,要求行政院制定「洽簽貿易條約程序及執行法」,其主要內容與美國的貿易促進法案(TPA)類似,皆是由國會事先授權,談判過程透明,並在談判後一定時間內完成審議。且這套協議對「完全執政」下的政府相當有利,過去小布希就在共和黨主導國會的時期通過TPA,因此成為美國有史以來簽署最多FTA的總統。然而,根據經濟部的回應,政府似乎認為這套法律「國情不合」,且自認已經「充分溝通」。4

(二)民進黨版本的簡便條例

民進黨則由姚文智等立委在去年10月提出一個更簡便的草案,也就是「台灣與中國締結協議處理條例」,內容比國民黨版本的更寬鬆,主要要求談判過程需向立院報告,「必要時」才由立院派員參與談判。唯一比較特別的是要求談判參與人員應利益迴避,以及立院有權對協議內容保留,在未來可再提出協商。5

不過這套簡便的立法卻被政治口水戰淹沒,原因是條例中認為兩岸其實是「兩國」,應秉持「平等互惠」的原則,而這點居然被批評為「違憲」。目前正由民進黨團繼續在國會中爭取立法。不過此時民間團體也有自己的看法,以社運團體與司法改革學者等人為主的民間聯盟,已提出「兩岸協議簽訂與監督條例」。

(三)民間團體的監督條例

若根據學者黃國昌的說法,民間版本的條例更接近歐盟的作法,且條件更為嚴苛。目前的立法院僅有事後審查的決議,但在「事前授權」、「事中參與」上幾乎毫無法源根據,無怪乎行政機關可以利用「空白授權」,為所欲為。因此,應該將部份權力移轉至國會,由國會扮演公民參與與談判透明的主要管道。

另一方面,「兩岸協議簽訂與監督條例」也強調人權價值與事後補救。前者強調台灣人民在對岸的人身自由與財產安全,後者則認為如果貿易協定要有配套,尤其是針對受貿易損害的產業或勞工,提供輔導或補償6。事實上,這套作法與歐盟的政策方針極為相似,這也是歐盟之所以能夠化解內部各成員利益衝突的主要辦法,值得參考與深思。同時,民間版本的條例更強調社會共識,也就是貿易協議簽訂前要溝通,事後針對受害者進行補償,都必須予以法制化,否則行政與立法機關,依然有可能強渡關山。

結論:何謂正本清源之道

       綜合以上論點,可以發現不論政黨立場或產業派別,皆一致認為台灣經貿談判的法制化,是必須要補足的法律漏洞。如果台灣在服貿議題上有任何共識的話,就是要求政府必須承擔來自國會的監督與審查。服貿議題本來默默無聞,但如今之所以引起社會運動,就是因為立委自廢審查職責,強行宣佈通過。這也突顯兩岸協議缺乏法制化的過程,因此政府與民眾都應該暫緩服貿生效,先推動監督與透明條例,再重啟談判。

       事實上,許多國家透過國會的參與,反而將產業的聲音傳達至談判桌前,因而讓對手國也產生無形的國內壓力。所以立法提昇談判的透明度與可課責性,不但不會為行政機關造成阻礙,反而增加議價籌碼。因此,正本清源之道不是用政治手段逼迫立委同意,而是賦權國會監督與參與的能力,使服貿及其他貿易協定更具有正當性與合法性。

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  1. J. F. Hornbeck & William H. Brook, “Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy,” CRS Report for Congress: Prepared for Members and Committees of Congress (Washington, DC: Congressional Research Service, 2013), pp. 2-6. []
  2. 張顥齡,〈第三章:KORUS FTA談判的勝利集合〉,《韓美自由貿易協定談判之分析:雙層賽局理論的觀點》(台中:中興大學國際政治研究所碩士論文,2014),頁89-91。 []
  3. 吳建輝,〈歐盟對外經貿法之發展:法律與政策變遷〉,《歐美研究》(台北:中央研究院歐美所,2012),第42卷第4期,頁783-789。 []
  4. 詳參「立法院第 8屆第 4會期第 12次會議議案關係文書」,2013年11月27日。 []
  5. 詳參「立法院第 8屆第 4會期第 7次會議議案關係文書」,2013年10月23日。 []
  6. 黃國昌,〈兩岸協議監督條例的立法與服貿審議〉,《「政府不說的服貿協議最新內部」座談會紀錄》(台北:台灣大學新聞學研究所),2013年12月20日。 []
Latest comments
  • 請教一下… 有效的監督機制在世界各國的實務上真的有其效果且確實可行嗎?
    針對以下的問題,煩請幫我解惑一下..

    首先在於經貿的談判本身具有高度的專業性,一般人民甚至是代議士都很難具備這樣的專業,您的意見是回歸到代議士去協助人民監督,但依照現行台灣民意代表的素質和其所能擁有的資源,是否能具備足夠的專業性,令人質疑!! 另現行的臺灣民意代表對於中國有其意識形態的羈絆,是否能公正客觀扮演這角色,也是個問號…

    再來就是談判的內容牽涉到不同產業間的實質利益,每個人或團體都會有自己的想法,要達成全民共識我想不是那麼容易… 若是交由國會兩黨來監督,其間必定免不了進行兩黨協商,很容易有密室分贓的疑慮,另外,若今天我發現我的產業被犧牲了,我號召同業一起募集一筆政治獻金,藉其去遊說這些對這案子有影響力的立委,這不就開了扇門給這些立委上下其手的機會嗎? 如何防弊… 在您的文章裡面我沒看到…

    另外,談判的過程牽涉到國與國之間的博弈,很多想法是不適當在第一時間對外說明的,在這個過程中,要如何監督?

    還有就是時效性,有時進入市場的時機是不容等待的,如何兼顧時效與監督,我沒見到您的文章中有說明,事實上,您舉美國TPA為例,其實這個法的本意是就是考慮到時效性,重點反而不是在監督吧?

    另外也因為政黨有任期制,是否能在任期內完成也會是行政部門的重要考量… 若是過度保障立法權而去限縮行政權,那又如何能期待政黨能夠兌現其選前的政見及承諾?

    我個人認為,這問題全世界沒有標準答案,能不能成功簽訂協議很大程度在於民眾對於政府與民意代表間的信任,但在台灣現在的政治氛圍下,我對於未來其實是很悲觀的!!

    • 感謝提問,我簡要回應。

      1.其實您已經提出答案了,如果可以在國會缺席的情況下,人民依然信任行政機關,那今天不會有服貿爭議。我所舉的案例只是各國「凝聚共識」的手段,事實上,有些立委和政黨提出的方法是公投。每個國家有自己的方式沒錯,但今天我們的政府沒有任何方式取信於民。

      2.國會監督是一種方向,怎麼監督才是細節之戰。如果你擔心國會兩黨密室協商,又怎麼能不擔心兩岸兩黨密室協商呢?如果我們討厭密室政治,那公開辯論和付諸公投,我們可以接受嗎?防弊是永遠做不完的,有時我們只能權衡傷害係數最小的方案。

      3.防弊做的好,簽約簽到老。最好的防弊就是提配套。如果受害產業早知會受害,也早知道政府有輔導方案,那社會批判就會小很多,尤其在功利社會下的台灣人,絕對會不會同情死腦筋的受害產業。但加入WTO帶來的啟示是衝擊是突如其來,政府的輔導方案很弱,科技業的發展沒有回饋到受害產業的轉型,稅收與財政支出之間根本斷鏈。這就是為什麼中小企業和服務業根本不看好服貿,因為農業是前車之鑑。

      4.時效性的問題很重要,TPA就是考慮到時效性的問題,但這仍然是國會(而且還是兩會)授權的。現在歐巴馬都快下台了,還沒爭取到TPA,可見在FTA議題上,時效性不是最重要的問題,重點是透明度。我提的這些案例,在某些社運人士看來是保守衛道,因為文章中只要求行政單位對國會透明,沒指出是否要對人民透明。在美國,一個連國會都無法取信的內閣,不要說FTA簽署,連派個貿易代表都會被打槍。如果台灣政府連國會都無法取信,那更不要談什麼時效性。世界上多的是FTA簽完未生效的案例,連韓美FTA都是擱置三年後才重新生效。

      5.兌現政見是目的,簽署模式與立法遊說是手段。我贊成為了目的不惜手段,總統拉下老臉或政黨力圖改革都可以。但最怕得是拿目的去要脅人民,這就是賴皮,明明有與民意相符,且合情合法的方式,但偏偏要走老路邪路。有時候真的覺得學運領袖是政府養出來的,若非政府因循苟且,今天這群社運領袖恐怕只能在群賢樓前辦辦小活動而已。

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