Home團隊企劃[國關淺談] 相見恨晚的政策備忘錄 1

[國關淺談] 相見恨晚的政策備忘錄 1

圖1:普林斯頓威爾遜學院「政策備忘錄」的教學網頁
資料來源:http://wws.princeton.edu/admissions/wws-blog/item/policy-memo-writing-tips
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如果你不能簡單的把它解釋出來,代表你還不夠理瞭解它。

-艾爾伯特.愛因斯坦

在美國讀社會科學相關的學生,多半都會接受過「政策備忘錄」的訓練。然而,這一樣必備的技能,在台灣的社會科學訓練中卻不普遍。(更多台美社會科學的比較,請參考:洞見,〈 看美國智庫文化〉)然而,政策備忘錄在論點的陳述、比較與簡潔化上,都使其成為美國社會科學訓練的重點之一,也是美國政府決策的必備工具。本文嘗試提出這好用、但台灣卻普遍缺乏的工具,提出優、缺點的觀察。

圖1:普林斯頓威爾遜學院「政策備忘錄」的教學網頁 資料來源:http://wws.princeton.edu/admissions/wws-blog/item/policy-memo-writing-tips

圖1:普林斯頓威爾遜學院「政策備忘錄」的教學網頁
資料來源:http://wws.princeton.edu/admissions/wws-blog/item/policy-memo-writing-tips

 

赴美的首次衝擊

凡事,總有第一次。去年三月,剛負笈前往美國的時候,我帶著無比恐懼的心情走進了系主任的辦公室。雖然,這只是一個「新生說明會」(Open House)。1但是,第一次要跟美國的教授用英文討論未來學術方向,這個事情還是帶給我極大的壓力。

圖2:新生說明會美國校園一景 資料來源:作者拍攝

圖2:新生說明會美國校園一景
資料來源:作者拍攝

還好,討論一陣子之後,這位相貌威嚴,滿頭白髮的系主任,其實是一個慈祥的老爺爺。我一字一句慢慢的跟老教授討論,老教授也很有耐心的回答我每一個問題。最後,我問了個藏在我心中多年的問題:「教授,我需要學很多的數學嗎?我的統計到底要多好,才可以在美國生存?」老教授露出一抹微笑的說:「林先生,我知道台灣政治系的學生在抽象思考方面能力很好,但關於運用數字與圖表的部份,就是你可以加強的地方。這是學習如何把事情講清楚的絕佳機會。」離開美國的時候,兩件事烙印在我心裡。第一,台灣學生抽象思考能力很強,美國教授都知道;第二,台灣學生在把一件事情說清楚的能力,恐怕有待加強。

九月來臨,我按照自己的規劃選擇另一間學校就讀。帶著三月留下的懷疑,我抱著求證的心態來到異地,希望能找到「到底美國會怎麼要求學生清楚的呈現論點?」的答案。

政策備忘錄的考驗

在經歷過秋季班一學期的數學摧殘後,迎接我的是下學期選修課惡名昭彰的作業海。其中一項,就是今天要談的「政策備忘錄」(Policy Memo)。

政策備忘錄,是用來「回顧」、「分析」、「預測」、「選擇」政策的分析工具。它通常只有短短的二到四頁,不含圖表。它最常被使用的領域,主要分布在:政府決策、智庫分析、媒體評論等處。換言之,等於是每個美國社會科學學生畢業後可能會找的工作場域,都在使用這個工具。一個優質的政策備忘錄將清楚的說明以下數點:

  • 問題根源
  • 羅列每個不同解決方案的利益與損失
  • 政策選擇原因

一個好的政策備忘錄,具備了讓政策決定者、閱讀者,快速獲取所需的決策情報,並依此協助判斷。

然而,一個好的政策備忘錄並不是這麼容易就產生。回顧當時,教授首先嚴格要求,備忘錄裡面每段文字,都必須可以用圖或者數據清楚的說明。換言之,看圖說故事,文字只是輔助。第一份作業,教授要求你只能寫三頁;第二份作業,同份備忘錄,你必須要修改到一頁。但是,還是必須用圖表呈現。這個過程,全班幾乎不分美國或外國人,都幾乎被逼到人腦極限(或者說Word行距的極限?)。

以我自己題目為例,我研究的是「台灣在與中國貿易上,如何在主權與經濟利益間做出選擇」。我的問題意識在三頁的版本中,首先陳述了中國對台灣統一的態度,其次是中國對台灣的武力威脅日增、再用台灣民意對於維持現狀的過半支持率,以及中、台之間貿易額做補充,試圖構建一個充滿威脅、卻又在經濟上互相依賴的背景給予讀者。然而,在一頁的版本中,我只有約莫6行的英文可以解釋我的問題意識,最多只有1張到2張圖表的空間。最後,我採用中國外來資本(簡稱中資)在外資比例中快速成長的圖像來說明:台灣外資普遍萎縮,但中資在台灣卻逆向大幅成長,並在5年之內從0%在2014年成長到9%的比例。思考到中國與台灣的特殊關係,以及台灣普遍要求維持現狀及偏向保有政治自主性的民意取向(這邊我則補上台灣統獨民調),說明政府必須要正視中國影響力與日俱增的問題。來總結這複雜的一切。

圖3:2009-2014年中資在外資中的比例 來源:作者自製

圖3:2009-2014年中資在外資中的比例
來源:作者自製

圖4:台灣統獨立場分析 來源:政大選舉與研究中心,2014。

圖4:台灣統獨立場分析
來源:政大選舉與研究中心,2014。

在這過程裡,繁複的論述都必須被簡化成最簡單、直白的邏輯;而這些邏輯,都必須要能夠有對應的數字以及圖像,來幫助人理解。而這些正是最難的功夫。

政策備忘的優點與缺點

政策備忘錄到底具備了什麼樣的優缺點,讓美國社會科學界如此重視?在優點方面,學期末的時候,老師告訴了我們解答。教授認為,政策的核心思辨,其實沒有這麼複雜。用英文來說,「這並不是火箭科學。」(It’s not rocket science)政策爭議,往往就是那幾個,而政策備忘錄就是為此而生的決策工具。決策者,可以透過備忘錄清楚的明白「政策爭議」所在,並快速的理解每個可行的政策所帶來的「利弊得失」。正如同愛因斯坦所說:「如果你不能簡單的把它解釋出來,代表你還不夠理瞭解它。」政策備忘錄,因其簡潔性,故其字字珠磯,每句都是最重要的判斷。

然而,政策備忘錄最大的缺點是:政策間的選擇,最後還是回歸到決策者本身的意識型態。經濟利益與經濟利益的比較,往往是相對簡單的。但如果是抽象間的價值比較,就變得相形困難。例如:從經濟利益與國家主權角度來論,台灣一方面想獲得經濟利益,但一方面也想要同時維護主權,台灣政府該如何處理來自中國的投資?又,當經濟發展與環境保護互相牴觸,政策又該如何設計?當然,在這情況下,若非得用數字來進行大小比較,還是可以運用人在環境污染的地方,必須付出的醫療費以及保險費作為成本數字,來與經濟發展數字進行大小比較。然而,環境保護能夠給人帶來的快樂,與為下一代保存的資產,卻是難以估計的。綜合來說,如同政策分析上經常被引用的一句好話,「一個重要的問題,往往很難回答。」政策備忘錄,可以幫助決策,但它不是一切。

圖5:未受污染的阿拉斯加 資料來源:http://travel.sina.com/news/spot/2012-11-17/190915217.html

圖5:經濟發展是否要摧毀這一切? 圖為未受污染的阿拉斯加
資料來源:http://travel.sina.com/news/spot/2012-11-17/190915217.html

小結

總的來說,關於政策備忘錄,有幾個特色。第一,它可以讓決策者,清楚的看到問題所在、以及政策間的利弊得失;第二,它能幫助決策,但決策最終仍掌握在決策者手中;第三,政策備忘錄撰寫的好與否,還是必須與撰寫者的知識背景做互相搭配。然而,作為一個工具,政策備忘錄摘錄重點的方便性,使其使用頻率實不下於統計。在經過這套震撼教育後,我益加明白如何清楚的呈現論點。而關於美國教授如何指導,我將在下一篇文章做更多介紹。

在回台過暑假前夕,學院邀了幾個校友回來,分享了一些工作的心得。其中有人提問:「如果讓你重回一次學院,你最想把什麼再學一次?」其中一個校友鼓勵我們認真學習撰寫政策備忘錄,不然以後工作時就麻煩了。為了證明政策備忘錄使用有多頻繁,他開玩笑的舉例:有一天美國國防部的長官走進他辦公室,丟給辦公室一句話:「我要一份2014年以巴衝突的政策備忘錄,你們有一個禮拜的時間。」說完長官就揚長而去了。那位學長說:「那個當下,我同事轉頭、瞪大眼睛的說,他是認真的嗎?」

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  1. 作者當時去參加某間大學的國際事務研究所之新生說明會 []

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