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[國關淺談] 相見恨晚的政策備忘錄 2

圖:圓桌會議
資料來源:https://farm5.staticflickr.com/4092/5116706806_850b006b3a_o.jpg
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當老闆說:「把我們公司這次的_____政策做個評估,你有一個禮拜的時間。下禮拜跟我簡報五分鐘。」你可曾想過,如果發生這個情形,你該怎麼處理?又或者,當你是決策者時,你想要提出一個政策方向時,你可曾想過,你要怎麼開始思考?你要怎麼評估團隊裡提供的評估呢?今天,就讓洞見為你準備一個好工具,讓你可以不憂不懼的面對挑戰。

在本系列的第一篇文章中(請參考:國關淺談:相見恨晚的政策備忘錄 1),我們談到「政策備忘錄」在美國的政府單位、非政府單位、智庫(台美智庫比較,請參考:在地追蹤:看美國智庫文化)、媒體業內部都被廣泛的使用。它之所以受到廣大的喜愛,是因為政策備忘錄具備「簡潔」與「邏輯清晰」兩大特性,對於決策者與分析師而言,不論在何種領域,政策備忘錄能夠在兼具時間與品質的情況下來幫助決策者釐清一個議題的「問題背景」、「政策優缺點」,與「政策選擇原因」。也因為這個原因,我們實有必要來更深的理解政策備忘錄。

然而,政策備忘錄究竟該如何書寫?中間又會遭遇到什麼樣的難題。以下,本篇文章將按照政策備忘錄的規格、逐一檢視上述的三個政策備忘錄之組成部分,並與大家分享,美國學者是如何訓練研究生撰寫政策備忘錄。(美國社科研究,請參考:旅美觀察:當偽科學與數據侵蝕政治)

圖:美國羅格思大學為學生蒐集的政策備忘錄技巧,援引自哈佛、杜克。 資料來源:http://libguides.rutgers.edu/content.php?pid=424419&sid=3470544

圖:美國羅格思大學為學生蒐集的政策備忘錄技巧,援引自哈佛、杜克。
資料來源:http://libguides.rutgers.edu/content.php?pid=424419&sid=3470544

問題背景:為什麼這個問題重要?

「為什麼這個問題很重要?」在政策備忘錄的課堂上,教授如是說。在開始探討一個議題的可能政策選項前,政策分析師,必須先對這個議題提供決策者基本的「背景認識」,並在背景中,清楚的交代目前這個政策的「需求性」、「急迫性」或「重要性」。如此一來,閱讀者才能知道,目前團隊亟需解決的問題是什麼。

以我自身的另一份備忘錄為例,我探討的主題是:「檢討中情局反恐政策下之無人攻擊機策略」。在背景中,我首先提到,中情局操控的無人攻擊機,在過去幾年大量被使用,其中,在南亞地區,遭到無人攻擊機狙殺的平民卻也因此到達歷史新高,於是出現了第一個值得關注的點。繼而,我提出,反美示威遊行不斷的增加,使得美國反恐行動的正當性(Legitimacy)不斷降低,此邊出現第二個關注點。因此而家破人亡的民眾,更成為未來恐怖主義的溫床,正如同蘇聯侵略後的阿富汗,此處就構成美國最需要重視無人攻擊機誤擊的原因。

圖:2013年美國國內對無人攻擊機的抗議 資料來源:https://en.wikipedia.org/wiki/Drone_strikes_in_Pakistan#/media/File:Stop_Killer_Drones_%2815836463196%29.jpg

圖:2013年美國國內對無人攻擊機的抗議
資料來源:https://en.wikipedia.org/wiki/Drone_strikes_in_Pakistan#/media/File:Stop_Killer_Drones_%2815836463196%29.jpg

透過背景陳述,政策分析者必須讓決策者進入決策情境,必且向決策者傳遞,為何這一個議題,有其重要性、需求性或急迫性。然而,就在陳述重要性、需求性或急迫性的過程中,我們可以明白,問題的本質是什麼?而我們的政策,就是要來解決這個問題的。在無人攻擊機的例子中,我說明:美國若要避免恐怖主義滋生,就應當要避免更多的誤擊。當中邏輯是:X(誤擊)–>Y(反美)–>Z(導致恐怖主義滋生)。

然而,除了尋找問題的重要性外,政策備忘錄選擇的議題絕對不能夠「過於巨大」,因為這會對政策備忘錄產生幾個影響:一、報告針對對象不明;二、問題不精準,而導致無法被精準處理。例如:假設政策備忘錄的題目是,「美國軍隊未來建軍方向」。這中間涉及到至少五個軍種,陸、海、空,陸戰隊,海岸警衛隊,這便是一個針對對象不明,以致於無法分配各個軍種該建設的方向。一個小的題目,會適當的「切割」問題,透過精確的選題,處理小問題,可以使得問題精準的「被處理」。

羅列政策可能與其優缺點

羅列政策,要盡可能包含所有的可能性,原則是窮盡而互斥。羅列政策上,則要建立在可靠且質精資訊上與材料上。在這階段的政策羅列,一般至少需要「三個政策」提案。

在個別的提案中,政策分析者首先必須要簡單扼要的描述這個政策,當然,資料越正確、越精,能夠完成的政策備忘錄水準自然更高。且每個政策下,必須清楚的說明每個政策的優點與缺點。一般而言,如果篇幅允許下,用段落式的方式陳述優缺點當然可行,如果篇幅受限,則可使用條列式。

那麼,優缺點又該怎麼樣設想呢?最基本的部份是援引公共政策裡的基本標準,例如:公平性、政治可行性、經濟效益等。當然,最重要的是每個政策分析師所設定的「政策目標」。以上述的〈無人攻擊機〉一文為例,則包括:士兵損失、平民損失、情報投資等。這些政策設計所要考慮的目標,都可變為評估標準。

為什麼選擇這個政策?

羅列完政策與其優缺點後,則進入到最後的政策選擇階段。在這階段中,最重要的便是說明,「什麼原因之下,分析師建議選擇何種政策」。然而,正如第一篇文章所談,在這階段,當抽象價值的政策進行比較時,也就是決策者回歸到意識型態決定的階段。然而,在這階段,我們要如何讓人信服,我們所選的政策是正確的?什麼政策才是最正確的?

在課堂上,大家也都對此感到疑惑。教授見大家疑惑,於是便在黑板上畫了一張表格。要大家先把各自的政策,優缺點,通通列在如同黑板上的表格上。(見表一)教授說:「無論你今天選了什麼政策,你就會承受這上面所有的優缺點。你所要做的就是,告訴大家,在優缺點中,哪一個很突出,哪一個是導致你推薦這個政策的原因。有可能是,因為你重視某個價值,或者極力避免一種價值,於是你選了特定政策。換言之,你在說明的過程中,就必須把你的「政策願景」明白的指出來。」

我舉手向教授發問:「如果今天談論到經濟發展與保護主權的話,選擇保護主權是否會被視為不理性呢?」教授笑著說:「那就只是選擇的問題,對你而言,你相當看重保護主權,那麼你只要說明這個政策的特性,那麼政策備忘錄做為一個工具,就已經成功的達到其目標。」煞時間,全班上下露出恍然大悟的表情。政策選擇,往往是價值的一種選擇。而政策備忘錄,是一個幫助分析師與決策者把這一切攤在陽光下供人評估、檢視的工具。

表1:政策備忘錄表格示範。清楚的說明,每個政策在不同標準下的定位

政策

標準

中資全面禁止進入台灣 中資全面開放進入台灣 中資有條件開放進入台灣

政治可行性

公平

n/a

n/a

n/a

經濟效益

主權獨立性

資料來源:作者自製

互相檢視與討論

在政策備忘錄的撰寫過程中,來回的修正與不斷的討論是必須的。在一個學期短短的14週之內,除了原本的兩次上台分組報告外,教授針對政策備忘錄進行總共四次批改。兩次批改三頁版本、兩次批改一頁版本,期間,我們也必須把備忘錄,交給其他政策分析師(班上同學)審批。

在這個過程中,每個政策的試圖提出的「問題背景」、「政策目標」與「政策優缺點」,都不斷的被質問與精鍊,邏輯上務必清晰明確,問題必須小而精準。「圖表呈現」也絕對是重中之重。教授在審批備忘錄的那個禮拜,都會興趣盎然的請諸位政策分析師們推薦你覺得很棒的圖像。但請不要誤會,這些圖像往往不是太過複雜的圖像,在第一個禮拜審批時,老師覺得最優秀的圖像是一位中國同學在探討中國「影子銀行」問題時,針對他建議設立的監管機制畫了一個組織圖,僅此而已。老師稱讚理由相當簡單,「當我看完他的文字時,我看到圖像,瞬間明白他的設計與這個監管機制在組織裡的層級。」透過團隊來檢視政策備忘錄,可以盡量完善政策備忘錄的缺失與不足之處。

圖:圓桌會議 資料來源:https://farm5.staticflickr.com/4092/5116706806_850b006b3a_o.jpg

圖:圓桌會議
資料來源:https://farm5.staticflickr.com/4092/5116706806_850b006b3a_o.jpg

政策備忘錄並非圖像化的懶人包

有讀者在看完本系列的第一篇文後,這樣問到:「這樣說起來,政策備忘錄看起來很像是台灣的懶人包,這兩者有差別嗎?」依我個人看法,這當中存在著巨大的差別。當各位看完本系列的第二篇文之後,應該可以發現,政策備忘錄是為了解決政策問題而生的工具。然而,懶人包通常只有做到政策備忘錄的「問題背景」部分。除此之外,懶人包通常不會講出政策的缺點,而政策備忘錄必須針對政策優劣並陳。因為「解決問題導向」與「優劣並陳」使得政策備忘錄跟偏重「事實陳述」的懶人包有所區別。

表2:政策備忘錄與懶人包的比較

文件種類

標準

政策備忘錄

懶人包

目的

How to fix it

What is it

內容要求

重視因果推論

重視事實整理

圖表

閱讀時間

政策選擇

n/a

優缺點

n/a

資料來源:作者自製

政策備忘錄的技巧無所不在

選舉的季節又要到了。政治人物往往只會告訴你一個政策的好處,但不會告訴你一個政策的壞處。在這次選舉中,大家不妨透過政策備忘錄的思考邏輯來檢視這些政治人物提出的政策有什麼缺點、又有什麼樣的優點。有了這番思考,我們自然也明白我們為了什麼優點而支持,又或者我們支持了什麼樣的價值。換個方向想,如果一個政策,連優缺點都看不出來,連代表價值都不明確。

那麼,它還算是個政策嗎?

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