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國家、超國家與疆域的三位不一體:為什麼歐洲人難以認同歐盟?

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著名哲學家桑德爾(Michael Sandel)近年巡迴演講的主題是他的著作《錢不能買到的東西》(What Money Can’t Buy: The Moral Limits of Markets),內容觸及市場機制與社群道德的關係。桑德爾的哲學觀其中一個思考重點是,是當物質效益主導的道德觀介入社會生活,會否令社會契約變質。但當我們展望英國就留歐脫歐進行公投時,不難發現「金錢」–  或者是經濟利益,正是歐盟分分合合的原點,也是英國民眾歐洲認同的起點。所謂認同,根據系統理論奠基人David Easton及對於政治認同的定義,即民眾信任該政體及其衍生的政經制度,認可政體介入民眾公共生活的合法性及正當性,並對政體產生情感及期望參與政治生活。相對於其他分析文章,筆者將這篇視為歐洲整合理論及實踐的導論,從而了解歐洲整合與政治認同的關係,以及對港台的啟示。

歐洲整合實驗︰未完的計劃與模糊的邊境

自羅馬帝國於395年一分為二後,重新統一歐洲是不少政治家及野心家希望完成的豐功偉業︰波希米亞國王George of Kunstat and Podebrady在1453年提出聯合德、法、義等諸侯貴族建立屬於廣義基督教的國度,對外聯合對抗來自東邊突厥民族的侵略,對內則透過共同議會解決世俗紛爭達致和平;神聖羅馬帝國皇帝查理五世(Charles V)也有一統歐洲的想法、近代拿破崙及希特勒以武力的方式幾乎將歐洲收歸座下,但付出的人命代價巨大,也乎不符合啟蒙時代哲學家康德(Immanuel Kant)提出的「恆久和平論」的要旨:國家之間互相尊重來維持和平。

正如歐洲大學學院羅伯特舒曼高等研究所主任Brigid Laffan提出歐洲整合是一個「進兩步退一步」的實驗聯盟(Experimental Union),而維持整合的推動力往往取決於如何維持政治精英與民眾的歐洲身份及建立長遠而有效的制度,而非上層階層單方面的意志。

但在認同之先,歐洲是一個怎樣的概念一直受到爭議。畢竟經過2000多年的紛亂及整合,何謂歐洲(What is Europe?)是一個既簡單直接卻難以回答的問題︰根據地理板塊的構成,歐洲大陸指的是烏拉山脈(Ural Mountains)及烏拉河(Ural River)以西,包含部份高加索地區的土地;從文化歷史而言,歐洲一詞源於「歐羅巴」(Europa),是古希臘神話中被宙斯擄走的眾多女受害者之一。其兒子米諾斯(Minos)稱王之地克里特島被視為古希臘文明發源地之一,因此歐洲源起愛琴海文明,歷羅馬帝國及基教離合影響而形成今天多元的歐洲文化,甚至將歐洲與廣義基督教劃上等號。由政治意義形態出發,歐洲代表由資本主義、市場經濟、議會民主及世俗化國家,與之不同的是宗教元素強烈的伊斯蘭政治體系、仍有強烈威權傳統的中國及強人政治的俄羅斯。

1992年冷戰結束歐洲成立新的超國家組織歐盟,表面上繼承著上述對歐洲的理解。但實際的情況是歐洲的疆界一直在變動。從1946年英揆邱吉爾(Winston Churchill)提出建立歐洲合眾國(United States of Europe),1950年歐洲6國建立的歐洲煤鋼共同體到2013年克羅埃西亞加入成為第28個成員國,歐洲不斷擴大,由以往柏林圍牆以西到今天要思考土耳其是否屬於歐洲的一員,由以往強調功能整合共同市場到今天要思考在經濟及內政是否要更進一步統合到單一官僚機構底下,每一次的轉折均衝擊著上述對歐洲的理解。沒有明確目標停下來的歐洲整合計劃,反而成為妨礙歐洲社會建立歐洲認同的關鍵︰「歐洲的邊界在哪?」(Where does Europe end?),「何謂前所未有的緊密聯盟」(What is A Ever Closer Union?)

迷失的歐洲︰新功能主義的「缺失」?

新功能主義的奠基人Ernst Haas(1924-2003)認為,以往歐洲整合之路未能成功是因為整合的起點有誤,往往由最上層的國王或獨裁者發動。他認為應該改由低階政治(Low politics)出發,先將一些重要的經濟領域開展,產生溢出效應(Spill-over)及忠誠轉移(Loyalty transfer)兩種效果,以此將整合壓力轉到高階政治(High politics)之上。

回望歐盟發展史溢出效應在制度發展及成員國數目上的確存在︰由單純的煤鋼合作走到單一貨幣Euro,由西歐6國的煤鋼合作到包括東歐的28國政經同盟。但新功能主義強調制度溢出的背後忠誠轉移有否出現則不太樂觀,從個別事件以至有關歐盟支持度的調查均否定上述說法。

根據最新的歐盟官方民調顯示,自2004年只有一半受訪者相信歐盟體制,到今天僅32%,反之不信任的由36%上升至55%。即使有論者強調在後物質主義的年代民眾對國內外的政治制度普遍不信任 – 事實上,上述的改變也反映在民眾對國內議會及政黨的觀感之上。然而國家制度歷史悠久,只須透過定期選舉及民族論述便可維持政體良好運作,合法性無虞。相反地欠缺民主選舉及悠長的「官方歷史」的歐盟在建立向心力時便顯得舉步維艱,合法性也備受挑戰。

另一方面,新功能主義假設忠誠轉移會隨著超國家組織取代國家功能後自然產生,因此當超國組織產生溢出效應時,民眾對國家的忠誠將逐步轉到超國家組織。這個近於傳統馬克思對國家形成的論述有三個盲點︰第一個盲點是認為民眾對國家的認同僅僅在於它所帶來的效益,國家認同建立在利益思考。第二盲點是認為超國家組織必然是帶來效益增長,意即超國家組織的建立必然帶來好處與利益。第三個盲點是認為社會不同階層均能享受到超國組織所帶來的效益。然而,正如左翼歷史學家Eric Hobsbawm(1917-2012)等所編寫的《被發明的傳統》(The Invention of Tradition)所指,民族國家在經歷工業革命時「發明」了大量的「傳統」以支持政治體系過渡到新的政經模式。

即使國家的開創真的如馬克思主義般以經濟利益為主導,但這些「被發明的傳統」早已滲透到民眾的思想,建立一個獨立於經濟利益的身份認同並正當化民族國家的存在。諷刺的是,這些「被發明的傳統」中包括有關歐洲民族國家與歐洲/歐盟的論述,因而在「傳統」而言兩者是獨立的個體,而後者的出現更是依附著前者民族國家,是由前者內的政治菁英所創造的論述。民族國家必須優先於歐盟的存在。

因此,即使民族國家的政權不被信任,在全球化下似乎又難以保障民眾的社會及經濟利益,推翻民族國家而走向超國家體系反而不是選項。而這些被「傳統」而禁錮的民眾,會將社會問題歸因於超國家組織管理不善,侵蝕他們本身可享有的社會資源及經濟利益,民族國家反而是他們尋求解答的依歸,亦活脫脫是英國民眾對歐盟的指控。

脫歐海報,圖片來源:https://goo.gl/yCmtlI

脫歐海報,圖片來源:https://goo.gl/yCmtlI

 

但即使我們認同新功能主義對認同的理解,政治認同只建立在對利益的享受。歐盟亦難以回應第二及第三個盲點。首先,超國組織的溢出效應是否必然與效益有關是新功能主義者難以回應的問題,原因是新功能主義的理論框架並沒有明確解釋溢出效應的由來,只強調官僚對效率及效能的追求,會令一個領域的整合「必然」引起社會對另一個領域整合的需求,這樣才可以令運作更具效率。新功能主義者在此最大的假設是官僚對整個超國運作的影響力,以及決策者對除效率以外的別無所求,但兩者均是明顯的謬誤 – 前者只要看到歐盟理事會(Council of EU)、歐洲執委會(European commission)及歐洲議會(European Parliament)在不同政策層面的角力便略知一二。至於後者,不同的研究均表明歐元區的設立以及2004年開始的歐盟急速東擴均不符合經濟利益及政策效能,但因著種種的政治考慮及道德規範限制了決策者的「經濟理性」,這些不合符效益的政策才成為最後方案。

其次,即使政策宏觀上合符經濟利益,但這些利益是否各個階層均可享有,而所得到的又是否一致是一個很大的問號。當我們仔細分析支持留歐及脫歐民眾的數據,不難發現支持留歐者多是跨國企業及倫敦商界、專業及高學歷人士、大學生及年青人,以及部份受到歐洲農業政策補貼的農民。他們的主要特質一是受惠於共同市場的制度性好處或者歐盟補貼,一是職業及生活流動性比較高,可以在英國本土以外發展。反之支持脫歐者多屬社會流動性較低的一群,他們認為歐洲共同市場沒有為他們帶來機會,反而因為勞力自由流動令他們失去工作,或是認為他們只是在英國拿(自己的)福利。

新功能主義者錯誤地以為人們衡量經濟得失時是以「長遠」(long-term)、「恆久」(continuous)及「絕對得益」(absolute gain)為依歸,因此只要政策效能有助提升社會的整體效益,忠誠轉移就會出現。但事實上,一旦涉及到社會資源的分配,民眾審視的基準往往是「即時」(instantaneous)、「一次性」(one-off)及「相對得益」(relative gain)。

描述脫歐的漫畫,圖片來源:https://goo.gl/zZzNyT

描述脫歐的漫畫,圖片來源:https://goo.gl/zZzNyT

被撕裂的契約︰放任自由主義的經濟整合適得其反?

儘管德國哲學家哈伯馬斯(Jurgen Habermas, 1929-)認為全面的自由流動帶來文明間的相互了解及溝通,是建立真誠的歐洲身份認同的不二法門,但這似乎是他們一廂情願的想法。畢竟民族國家相對於歐盟有著長遠的歷史,歐洲民眾早已習慣由民族社會所建立的社會契約,並視之為國家民主制度及良好管治的基礎。歐盟強調的「四個自由」(Four Freedoms):商品、服務、資本與人才,反而衝擊這張他們認為恆久有效的社會契約。

當身份認同仍維持在國家層面的前提下,歐洲民眾自然會視這些「不請自來」的人為「他者」,全面的自由流動帶來的是衝突多於了解,無助跨越國界的歐洲身份認同。另一方面,歐盟民主制度的缺失,令民眾視歐盟整合為「離地」及菁英間的遊戲,當中缺乏民眾直接參與及或授權,多是透過主權國家的官僚和政治人物來行使。

新功能主義錯誤地理解溢出效應、效益與身份認同的關係,以及歐盟近年不少政策失誤令民眾視歐盟為包袱多於希望,令普遍民眾難以建構對歐盟政治認同。

國際關係學者Barry Buzan(1946-)等提出冷戰後的安全問題不單是傳統的軍事安全及領土完整,而是在社會被合法的「自由流動」打開後所形成的社會及身份危機,令民眾希望回到國家的保護傘中。因此,全球化的政經革命反催生民族復興(national revival)的概念,而這正是歐洲今天的寫照。

歐盟作為戰後政經統合的最大實驗已有50多年,但時至今天仍難建立全面的歐洲政治認同,足見再多的政治計算、再崇高的道德價值及再優秀官僚體系也難抑制全球化的副作用。在遙遠的東亞地區,有不少國家希望透過經濟整合建立有利國家外交政策的身份認同。這樣的策略是否睿智,我們也許可從歐盟建構政治認同之路的跌跌蕩蕩得到一定的啟示。

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