Home團隊企劃帝國衰落不適應症:英國怎麼學著當中等強國

帝國衰落不適應症:英國怎麼學著當中等強國

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英國是歐洲國家嗎?身在台灣的我們可能會認為是,如果把這個問題拿去問英國人,得到答案可能會不太一樣。

比起法國或德國傳統上認為自身承擔主導歐洲的某種能耐/使命,地理跟歷史也讓兩國將自身命運與歐洲緊緊維繫在一起,英國則心理上缺乏這層認同,更多是用現實利益的角度來看待。英國人,也就是盎格魯薩克遜(Anglo-Saxon)人,向來不認為自己是歐洲人。英國人認為歐洲是英國操作權力均勢的場域,是擴大英國影響力的一部分,但是英國不屬於歐洲。而近代國家,將國家利益及現實主義在國際場合發揮的淋漓盡致的國家,莫過於英國。

「世界上沒有永久的朋友,只有永遠的利益」這句話恰巧地的描述了英國的外交政策,以及國際外交的本質。1945年後大英帝國逐漸瓦解,但英國的外交思維仍是視自己為世界強權之一,實際上地位已經逐漸轉為所為的中等強國。即使帝國已經瓦解近半百年,英國仍未抓到自己的定位,從這次脫歐盟公投的困惑態度可顯一般。因此這次觀察英國脫歐盟公投,不妨從外交戰略的角度來看。

歐洲大陸與英國,均勢到三環外交

傳統英國外交戰略一直是極力避免歐洲陷入單一強權手中,因此力圖保持所謂的歐洲均勢(Balance of Power)。一個被單一強權主宰的歐洲將會帶給英國高度的威脅。歷史上在歐洲多次大戰中,無論是拿破崙或者希特勒,在打下大半歐洲之後,都會把目光放到英國。也多虧英吉利海峽這道天然屏障,英國才躲過立即的危險,但英國本土陸軍數量極低,理論上幾乎完全無法抵抗任何一旦登陸的軍隊。

正因如此,英國不希望任何一國稱霸歐洲,以確保英國的本土安全,大英帝國逐漸建立之後,更包括讓英國有充分的自由可以開拓海外殖民地。傳統上操作權力均勢的方法乃是透過結盟,拿破崙時代英國與奧地利普魯士結成同盟、一戰期間與法俄結成三國協約對上德法義三國同盟、二戰期間與法國和俄羅斯組成三國同盟對上三國軸心阻止德國稱霸。

二次戰後英國國力嚴重失血,已無力維持日不落國的霸權位置,但是國家利益優先的英國人,發展出一套權力買空賣空的模式以維持英國在國際的話語權–「三環外交」,首先由邱吉爾提出。所謂三環是指:美國、大英聯邦和歐洲三個環節。

英國的海外屬地,圖片來源:https://www.wikiwand.com/en/United_Kingdom

英國的海外屬地,圖片來源:https://www.wikiwand.com/en/United_Kingdom

 

首先第一個環節乃是利用與美國同為盎格魯薩克遜人的文化、歷史、語言等深厚關係,借力美國讓英國保持地位。二戰後在一些國際議題上,部分是因為缺乏相關人才,初為世界霸權的華盛頓決策圈經常徵詢倫敦的意見。

第二個環節是英國傳統的殖民地大英國協國家也是英國可影響的國家,大如澳洲、紐西蘭、加拿大,小到吐瓦魯、所羅門群島,這16個英國國協的國家加上前國協的印度等國。然而這些國家多半已經獨立自主,英國還有多少實質影響力則很難說。

最後第三環乃是歐洲,英國在1961年便開始申請加入新成立的歐洲經濟共同體(EEC,歐盟前身),試圖進入歐洲戰後蓬勃復興的市場當中。英國加入歐洲這個大家庭還有讓自己成為大西洋兩端的橋樑這樣一層戰略思考。另外甚至有一種說法是確保歐洲統合的進程符合英國的利益,防止德法任何一國獨大。

從英國的角度來看,英國應當是能巧妙利用三環不同的條件來壯大自己。然而從三環各自的角度看來卻大不相同。歐盟視英國為一個關鍵成員國,其與美國那環的關係也有助於自身與美國的交流。從美國來看,英國是黏合大西洋兩端的中間國家。而從大英聯邦來看,英國是進入歐盟市場的絕佳中繼站。

三環的基本在於英國利用自己獨特的歷史地理地位連結世界不同區域,而三環的潛台詞是英國不再是主導,而是其他地區的支屬,是世界超強美國、世界上最大超國家組織歐盟以及新興強國印度等的支屬。三環環環相扣,其中又以歐盟這環為關鍵。過去英國要確保歐洲分裂不被任何一個大國主宰,現在卻需某種程度上的融入其中來保證自己對另外兩環的戰略和經貿價值。

英國介入歐洲整合,整合的攪局者

實際上,英國已無能力阻斷歐洲的整合進程。英國在歐盟統合的過程中其實常常扮演攪局者的角色,但是成效都不大。在歐洲6國(法國、西德、義大利、荷蘭、比利時、盧森堡)完成了鋼鐵、原子能跟經濟共同體要繼整合的階段。英國對於歐洲經濟共同體其實感到憂慮,其中當然來自血液中反對歐洲統一的基因。為了防堵繼續前進的歐洲,英國找了葡萄牙、瑞士、奧地利、丹麥、瑞典及挪威,成立了歐洲自由貿易協會(European Free Trade Association,EFTA)期待透過英國及這6國的貿易防止共同體繼續擴大。但是在1973年英國看到EFTA無力阻止歐洲共同體的整合,英國帶著自己在EFTA的夥伴丹麥,宣布加入歐盟。

歐盟整合的軸心是法國與德國,而歐盟整合的初期大部分的決定都是一致決,也就是法國、德國主導了歐盟大部分的事務。今日歐盟能夠建立的核心基礎在於德法和解與合作。

為了反制德、法的權力集中,英國又想出了擴大的手段。支持歐盟的擴大是英國回應歐盟持續整合最好手段,當歐盟成員國越多,權力越分散,聯邦制歐洲的實現也越困難,而英國被整合的領域也減少許多。以2009年通過的里斯本條約為例,最後只剩英國與捷克未批准,英國到最後,都還表示,如果捷克未批准里斯本條約,英國也不會批准該條約。而2006年的歐洲憲法公投,在法國公投沒過之後,英國立刻停止舉辦公投,都可以看出英國絕非歐洲整合的積極投入者。然而弔詭的是,在本次公投當中,脫歐派抨擊歐盟的一點在於歐盟過度擴大,帶來過多的移民。

圖片來源:https://goo.gl/iX8CgY

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曾舉辦脫歐公投,意外遭否決

英國歷史上曾經也在1975年舉辦過一次關於歐洲經濟共同體的公投,或者可以說是確認英國人要加入EEC的公投。在英國加入EEC的後的兩年。而當時的反對政黨與支持的政黨也與現在大大不同,當持保守黨的希斯(Edward Heath)對於英國加入EEC是採取贊成的態度,但為了鞏固其政權延續,希斯決定提前英國大選,但是卻給當時在野的工黨一個絕佳的機會。工黨取得國會多數。工黨資深政治人物托尼·本(Tony Ben)為代表的一派力量,竭力抵制「歐洲共同市場」的想法。他本人也是率先動議,舉行一次公投。但是都未獲得工黨的同意,直到1975年的1月工黨的威爾遜政府抵不住左翼的壓力,便提出公投的建議。

當時作為保守黨黨魁的柴契爾大罵,工黨政府無能,稱其拿不出解決問題的辦法,就用公投的方式把這個大麻煩像垃圾桶一樣踢給人民。同樣的問題在2016年持續重演,不過角色對換了。在1975年的公投中,也像目前一樣,疑歐派的聲勢大好,一度民調中脫離EEC的比例也超過續留EEC。最後結果,支持英國繼續留在EEC的選民投票率超過1700萬,比例占到67%,英國續留EEC,但是英國對EEC的疑慮並未因此減少。接下來的柴契爾政府,對EEC的質疑火力更大更強烈。無論在預算上的質疑,或是退出歐元匯率固定機制,都表現英國對EEC和歐洲政經整合一貫的懷疑態度。

A woman hands out leaflets campaigning to stay in Europe for the BREXIT vote in London, Britain, May 20, 2016. REUTERS/Kevin Coombs

A woman hands out leaflets campaigning to stay in Europe for the BREXIT vote in London, Britain, May 20, 2016. REUTERS/Kevin Coombs

 

這次脫歐盟公投恐怕不會重演1975年那場留歐派大勝的局面。時過境遷,EEC已經變成歐盟,而英國也不是當年的英國。歐盟的各式標準介入英國人民的日常生活都比以往都更多(仍然很少)、對移民的恐懼前所未有、歐盟的政治整合進程也踏出了不少步(至少歐洲議會議員是直選)因此當英國在本次脫歐的議題上已經讓歐盟在部分議題上妥協,白紙黑字寫下英國不會納入歐盟的未來政治整合,對英國人來說,也應該剩下情緒的問題了。

在公投結束後,英國的外交戰略仍然會維持三環外交,只是歐盟這一環可能會產生更多距離。整合不融洽歐盟一環的英國,對而不少英國人念茲在茲的美國和大英聯邦兩環而言,恐怕也難有吸引力。但公投之後英國如何處理國內對歐盟的不滿和外交利益之間的緊張關係,耐人尋味,英國又如何學著當個中等強國,心態跟外交上找出合適自己的位置,恐怕還要琢磨一段時間,但這次的公投無疑是一次「自我調適」的過程。

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