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英國該怎麼優雅退出歐盟?

歐洲議會一景,圖片來源:https://www.wikiwand.com/en/European_Union
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英國應儘早開始脫離歐盟程序

理解完英國內部對於歐盟公投的過程後,可能會發現英國人想像的投票與我們所期待的投票結果,其實是兩回事。這也是為什麼當歐盟七國外長召開會議後,要求英國儘速啟動《里斯本條約》第50條,一旦盡快進入協商,脫歐者民眾會維持喜悅,而留歐者民眾則是尋求各種可能阻止,但out is out,儘速談判這個基調是符合英國民眾與歐盟現階段的需求。

先簡述所謂《里斯本條約》第50條,是指里斯本條約中關於退出歐盟的條款,主要有兩大重點,第一是英國必須主動向歐盟通知決定退出歐盟,否則歐盟並沒有主動權力;第二則是一旦啟動退出機制後,英國與歐盟有兩年時間,進行談判退出後的關係,包含貿易、人員流動等協議,而若這兩年談不出來後,雙方同意下仍可以協議延長。

不過,歐盟看起來是打算速戰速決。另外,里斯本條約中協商是退出國跟剩下的所有會員國協商,協商的協議也須經由其他所有會員國同意,難度非常高。與其說這是一個退出條款,反倒更像是一個防退出條款,其設計的用意在於避免有會員國想要退出。

政治層面而言,英國脫歐的確助長歐盟成員國內部右派政黨的火焰,如法國民族陣線(FN)主席勒潘(Marine Le Pen)就鼓吹法國舉辦脫歐公投;而西班牙中間偏右派政黨雖然在最近大選中勝選,但也未獲過半席次。

某種程度,反現狀(anti-estabishment)潮流從英國反映到歐盟各國內部,各國領袖盼藉由儘速與英國啟動脫歐程序,以保持內部穩定,同時,也可以透過讓英國「任人宰割」的談判過程,以說服自己國內民眾,一旦脫歐的下場即是如此。

歐洲議會一景,圖片來源:https://www.wikiwand.com/en/European_Union

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反之,英國已經產生脫歐的民意,照理根據民意應該盡快啟動,可是問題出在兩個部分,一部分是當前政治菁英們沒有準備任何脫歐劇本,另一方面是英國政治菁英鬥爭才剛上演。不管是卡麥隆的內閣或脫歐陣營人士,都無脫歐的各項計畫,如前倫敦市長Boris Johnson等脫歐陣營開始改口,不需要立即啟動《里斯本條約》第50條,而脫歐大將的Nigel Farage就輕易地說辭去獨立黨黨魁。

另一方面,卡麥隆也堅持不願啟動脫歐機制,希望等到十月下台,由新首相與歐盟談判;前工黨首相布萊爾也不斷呼籲,讓退出歐盟的決定存在開放選項。到十月之前,可預見內部將持續爭論決定由誰與歐盟談判,及如何理解新民意所要的新英歐關係。

然而,歐盟卻認為一旦卡麥隆進入歐盟會場參與任何正式開會,就算是啟動脫歐程序,出現英歐脫歐程序啟動的爭辯;更何況,蘇格蘭希望可以否定這項公投結果,但大多脫歐民眾的期待,希望可以重回掌控,重新投入世界的懷抱中,這項新民意的壓力,若不斷湧入Westminister時,要否提早啟動大選,反應新民意;抑或是由新任首相面對現實,盡快與歐盟談判。

至於英國內部出現第二次公投的請願,又或者內部喊出公投僅為參考,即公投無法律上的強制性(Legalily Binding),只有英國議會才有權力決定,然筆者認為,可能性幾乎微乎其微,雖然這不是強制性,但這是一個政治效應,這不是一個短暫性公投,也不是英國第一次舉辦公投,若因為這項公投遭到否決,恐怕損及公投的民主性,同時也否定新民意時,這不是任何一位兩黨政治人物可承受的,如此也僅是加劇國家更為分化(Divided),政治風險非常高。

脫歐的國際後果不必悲觀

再論經濟層面,英國退出歐盟不是一個完結篇,也不是一個所謂經濟自由化的不信任,對英國人而言,這是重新定義英國與歐盟的關係。由於英國退出歐盟的複雜程度非常高,英國退出歐盟後,究竟要以何種身份繼續保有在歐洲的單一市場,是否回到歐洲自由貿易聯盟(EFTA)的架構底下,俗稱「挪威模式」,再以歐洲經濟區(EEA)協議,維持歐洲單一市場的進入;或者是採取瑞士模式,與歐盟談成雙邊協議,但要如何先退出再簽訂,有太多的未定數存在,這過程都需要雙邊談判人員的耐性與英國民眾的接受程度,非簡單之事。

不少分析解讀認為,英國脫歐代表「放棄自由化市場」的概念而感到驚訝。然筆者認為不盡然,認真觀察不管是脫歐或留歐的陣營,其實都強調經濟自由化,但脫歐強調的是,英國自主性,由英國人決定自己到底要如何談成自由貿易協議,以符合英國自己的利益,而非歐盟布魯塞爾的技術官僚決定英國人的未來,這是「民主赤字」。

留歐不斷突顯的是,英國享有歐洲單一市場的優勢,因為英國有近50%的商品出口的歐洲大陸,沒有理由放棄自身可在歐盟內影響符合英國利益的權力地位,但同時也可透過歐盟的龐大經濟體,持續在談判上與美國及中國等,獲得較為優惠的條件。兩者其實都是強調「自由市場」的概念,差異在作法上。

從戰略上而言,英國退出歐盟對於安全事務上的影響,甚至是美國在歐洲的軍事佈局上,未來是否漸趨弱化?筆者認為,可從兩個層面著眼,第一是歐洲軍事安全的主要機構是北大西洋公約組織(NATO),真正擁有軍事力量也是NATO。即便歐盟談論「歐洲聯盟軍」,但都不敵NATO的重要程度,單就此觀察,英國脫歐影響不大。

另一方面,現階段歐洲大陸最大假想敵是俄羅斯,對於歐洲大陸因英國脫歐進入混沌不明時,俄羅斯的壓力就相對減輕,俄國也可強化與中國的結盟,順勢對歐盟施壓。不過,筆者認為能力有限,原因是只要英國軍事預算仍滿足NATO所規定的GDP的2%,且維持與歐洲大陸多速歐洲的步調(Multi-speed Europe),俄國與歐盟則還呈現僵持狀態,不會因為英國退出歐盟而俄羅斯有機可乘。

結論

歐盟產生的年代背景,是渴望在「共和」、「合作」、「交流」基礎下,追求個人及國家擴張邊疆的實現;然2008年金融海嘯風暴後,在全球化反思的潮流下,開始追求「我」為主體,而英國脫歐正是當代的活生生案例,即英國人對移民者問題的追求「我」,英國人對主權問題的追求「我」。

不論認定英國民眾是理性或非理性的決定,歐盟未來都須面對各國內部民眾追求自我主體的問題,這也同時涵蓋在經濟、文化、教育、民主等層次。英國脫歐或許是歐盟成員國內部有意脫歐者的希望,但也可能是歐盟起死回升的契機,就待歐盟的上層菁英願不願意誠實面對問題的癥結點。

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